当前位置:首页 > 公法动态 > 公法视野 > 文章内容
论公务员的宪法教育
来源:当代法学 作者:韩大元 发布时间:2015-02-05  
       党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 ( 以下简称决定) 中强调了执政党 依法执政的意义,《决定明确提出 “依法执政首先要坚持依宪执政各级党组织和领导干部要深刻认识到维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现同时将法治建设成效作为各级领导干部工作实绩的重要内容把宪法列入党委 (党组)中心组学习内容列为党校行政学院干部学院社会主义学院必修课这些理念与具体措施的目的是广泛开展宪法教育通过宪法教育培养公务员的人权意识与国家价值观的认同在现代国家宪法作为国家的根本法是依法执政的关键依法治国的根本和依法行政的核心也是所有公权力行为的基础特别是行政机关作为行使国家行政权的主体其行政活动的合法性与正当性必须在宪法的框架下予以评价和控制 
公务员宪法教育的基本功能
   对公务员进行系统的宪法教育是宪法实施的重要基础也是有效预防公权力滥用的重要环节掌握公权力的公务员是否具有成熟的宪法意识对于宪法能否有效实施具有重大影响 
   首先对公务员进行宪法教育是宪法实施的基本要求宪法是国家的根本法是社会共同体的最高价值体系具有约束一切国家权力的最高效力公务员具有双重身份公务员既是行政权力的具体执行者同时也是国家的公民容易在角色的冲突中受各种利益的诱惑出现滥用权力的现象可以说行政权的腐败对公民基本权利的侵害是最大的需要以宪法观念和精神进行遏制基于公务员的双重身份和特殊地位公务员首先要对宪法负责承担宪法的责任 
其次对公务员进行宪法教育是依宪行政的本质要求行政权作为国家权力的一种从产生到具体运行受宪法的约束公务员是具体行使行政权的主体是行政管理活动的具体参与者其法律素质的高低直接影响行政管理活动的效果而法律素质的培养首先要培育宪法观念
再次对公务员进行宪法教育有利于公务员明确行政权的来源正确认识自己的身份与地位依照宪法原则和精神行使权力保持清廉形象如果政府具有遵守执行宪法的意识注重对公民宪法权利进行保障就不但能有效减少对公民权利造成损伤也会减轻公民维权成分减轻社会及法律资源的负担防止极端恶性事件发生
   第四遵守宪法是公务员首要的法律义务也是身份保证权的依据由于执行公务的过程实际上是宪法及宪法性法律的适用过程因此宪法的直接法律效力主要表现为对公务员的直接效力”。为此各国宪法普遍规定了遵守拥护宪法为公务员的义务如日本宪法第99条规定 “天皇或摄政以及国务大臣国会议员法官以及其他公务员均负有尊重和拥护宪法的义务一些国家宪法和法律规定公务员身份依照法律规定得到保障有关限制公务员身份的法律不得侵害职业公务员制度的本质内容 
基于公务员的宪法地位有的国家在宪法上明确了公务员性质与在公法上的职责联邦德国基本法33条第4款规定:”国家主权之行使在通常情形下应属于公务员之固定职责公务员依据公法服务效忠。”依据基本法的规定1953年通过的联邦公务员法1957年通过的联邦公务员基准法都对公务员的忠诚义务做了规定要求公务员必须以其全部行为认同基本法所揭示的自由民主的基本秩序 
我国宪法序言规定全国各族人民一切国家机关和武装力量各政党和各社会团体各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则并且负有维护宪法尊严保证宪法实施的职责53条规定中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律保守国家秘密爱护公共财产遵守劳动纪律遵守公共秩序尊重社会公德。《公务员法 12 条所规定的公务员九项义务中 最重要的义务之一是 模范地遵守宪法和法律可见公务员是依法履行公职的公民在具体的公务活动中必须以宪法为最根本的活动准则 
公务员宪法教育的基本模式
从比较法的视角来看世界各国公务员的宪法教育一般融入到公务员录用考试初任公务员培训与公务活动过程中大体分为如下基本模式 
() 警示教育
    为了切实保障公务员遵守宪法义务的履行德国等国家建立了警示制度德国宪法明确规定公务员对国家和宪法负有忠诚的义务为了督促公务员忠实履行此项忠诚义务德国宪法法院通过判决的形式警示公务员在工作中要恪尽职守尊重宪法例如1975522联邦宪法法院的 忠诚判决就是一个典型的例子该案的原告是法律系的一名毕业生其于197110月通过了第一次国家考试次年3月其要求到什勒斯维希 - 霍尔斯坦邦高等法院实习并准备参加第二次国家考试该院院长以其在大学曾参与某个敌视宪法的组织为由拒绝了他的申请原告提起诉讼遭到法院驳回后提起宪法诉愿宪法法院肯定了公务员对宪法有特别的忠诚义务 要求公务员忠于宪法精神不能内心上对之采取漠不关心和排斥态度公务员必须远离那些攻对抗诋毁宪法机构及宪政制度的团体及活动据此宪法法院驳回原告的诉讼请求虽然该判决只是个案但对公务员群体履行宪法忠诚义务产生了明显的警示作用 
() 宪法宣誓制度
   决定 明确提出要建立宪法宣誓制度这也是世界各国普遍采用的据统计目前 193 国家宪法中规定宪法宣誓制度的国家 177 没有规定的只有 16 个国家宪法宣誓制度是大多数国家公务员任职的一项法律程序也是树立法治理念进行宪法教育的重要形式在美国德国韩国俄罗斯等国宪法规定公职人员在履行职务前必须向宪法宣誓通过宣誓培养公职人员对宪法的情感和对国家人民的责任心大韩民国宪法69条规定 总统在就任之际作如下宣誓 “我严肃地向国民宣誓遵守宪法保卫国家为祖国的和平统一国民的自由和福利的增进及民族文化的繁荣而努力以此来忠实履行总统的职责俄罗斯联邦宪法10条规定 俄罗斯联邦总统就任时向人民作如下宣誓 “我宣誓在履行俄罗斯联邦总统权力时尊重和保护人和公民的权利与自由遵守和保卫俄罗斯联邦宪法捍卫国家的主权独立 安全和完整忠实地为人民服务大多数国家宪法对公职人员的宣誓作出规定的目的在于通过宣誓培养公职人员对宪法的忠诚与责任督促其依据宪法行使职权 
从各国宪法宣誓制度的具体架构来看一般包含以下三方面内容 
1.宣誓主体从西方国家的宪法规定看宣誓的主体不仅包括政府首脑还包括一般的公职人员如美国宪法规定除总统当选后执行职务前必须宣誓外国会的参议员和众议员各州议会议员以及合众国和各州所有行政和司法官员都应当宣誓拥护本宪法 
2.宣誓内容由于各国的政体形式不尽相同宣誓的内容也是千差万别的但共同的基本内容即遵守宪法维护宪法西方国家公务员宣誓的主要内容是忠于宪法维护宪法和遵守宪通过宣誓活动宣誓者能够认识到 “政府的一切权力来自于宪法而制定宪法的权力来自人民3  政府存在的目的是尊重和保障人权对人权而言政府永远是手段不能成为目的 
3.宣誓程序宣誓一般是在开始执行职务之前或者就职时进行从宣誓地点看多数国家宪法规定就职宣誓要在议会举行以显示对人民的尊重如德国意大利等有的国家宪法规定公职人员在法院或法官面前进行宣誓如美国总统宣誓就职时所有法官皆可受理宣誓事宜通常由联邦最高法院首席大法官担任总统就职大典的见证人 
() 将道德的制约机制贯穿于宪法教育之中
    宪法教育本质上是一种道德与社会正义教育通过宪法教育使公务员认同社会共同体价值体遵循社会正义原则如在美国从建国之初就形成了对总统的道德行为制约的共识并制定了约束公务员道德行为的法案1978 年美国国会通过了联邦道德法案》,并根据该法案设置政府道德办公室其重要职责之一是对政府官员进行道德培训在宪法教育中美国比较重视公众对公务员道德上的信任要求公务员始终保持美德以获得公众的信任在美国公众看宪法是对公务员道德行为进行约束的保障这种保障作用表现在 遏制个人权力过分膨胀 舆论的有效监督尊重学术界的独立性 
在现代法治国家政治家模范遵守宪法的行为是最好的一种宪法宣传与宪法理念的普及在美国总统的宪法观在一定程度上说明了宪法教育的社会功效据统计从华盛顿到克林顿 40 位总统所发表的 56 次就职演说中 宪法一词出现的频率是最高的31 位总统在其就职演说中明确提到宪法 77. 5% 56 篇就职演说中 38 篇明确谈到宪法问题 67. 9% 这些演说不仅赞美宪法的价值同时也表达了总统维护宪法的决心5  
() 专业化的宪法教育
由于公务员在宪法上具有特殊地位各国在宪法教育中注重宪法教育内容与形式的专门化问题在公务员宪法教育的机构设置上澳大利亚联邦政府指定专门的国家培训机构统一所有行业的培训工作标准并制定教学大纲和具体培训形式在所有的培训中有关政府体制与宪法方面的知识是最基本的内容在俄罗斯为统一公务员宪法和法律教育培训建立了国家行政管理学院110万名公务人员进行了培训同时19946成立了国家公务大学指导全俄公务员的管理培训教育培训方式与培训研究中心等使以宪法教育为中心的法律培训和业务知识的培训成为俄罗斯公务员培训的重要内容和形式 
在公务员宪法教育的培训内容和方式上有关宪法教育得到了进一步专业化除了宪法本身的内容外对现代科学技术所带来的新的知识与问题给予高度重视以促进公务员知识的综合使宪法教育适应现代社会发展的需要如施拜尔德国行政科学大学的 宪法与政府课程 主要有两大块 人权和国家机构施拜尔德国行政科学大学宪法教育的特点在于其培养对象主要不是初级人才而是培养公务员或拟任公务员者不同于一般大学主要教学方法 (1) 大课讲授 主要由教授或副教授讲解基本法国家机构欧盟法; (2) 研讨课一至三名学员作 20 ~ 30 分钟的报告其他学员提问教授主持; (3) 案例教学 由助教在大课上讲解案例并运用法学原理进行分析帮助学员理解法律规定提高分析能力; (4) 学习小组由助教博士生或法官律师等主持15 ~ 20人左右结合案例进行教学; (5) 情景模拟如模拟法庭等 
在成立独立的国家人权委员会的国家公务员的宪法教育通常由人权委员会具体组织和协并以人权教育为核心进行宪法教育例如韩国国家人权委员会的重要职能之一就是对公务 进行旨在提高人权意识的教育与宣传有计划地对中央和国家公务员进行系统的宪法教育如针对中央行政机关进行了 行政与人权的系列人权教育具体内容包括税收与人权 监狱管理与人权国防与人权等取得了积极的效果 
完善我国公务员的宪法教育体制
() 公务员宪法教育体制的发展
早在 1954 年新中国第一部宪法颁布时有关公职人员的宪法教育问题就引起了社会各界的关注刘少奇在宪法草案报告中指出 “宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关都是为人民服务的机关因此们在遵守宪法和保证宪法实施方面就负有特别的责任6  但长期以来由于历史和现实的原执政党的宪法教育没有得到应有的重视社会生活中出现了严重的违宪现象1982 年宪法颁布后随着法治理念的逐步强化宪法教育成为宪政建设的重要内容 1986 年开始中央以及地方各级领导干部每年都要举办法制讲座宪法讲座是其中的一项重要内容尤其是每当宪法修改以后从中央到地方的各级党政领导干部都要系统地学习宪法 
2002124胡锦涛在首都各界纪念现行宪法公布施行20周年大会上的讲话中明确提出了宪法教育的必要性与重要性指出全面贯彻实施宪法必须加强宪法宣传教育高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法治观念各级各类学校特别是各级党校和干校都要开展宪法教育要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识树立忠于宪法遵守宪法和维护宪法的自觉意识”20063中共中央专门颁布了干部教育培训工作条例》,要求全体干部牢固树立依法执政的理念使宪法学习成为各级党政领导干部的基本生活方式 
2012124习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话中进一步强调公务员宪法教育的重要性提出 我们要在全社会加强宪法宣传教育提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念弘扬社会主义法治精神努力培育社会主义法治文化让宪法家喻户晓在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围时还特别提出 我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识树立忠于宪法遵守宪法维护宪法的自觉意识 
实际上中国从1986年起已经开始全民普法教育活动具体做法是中宣部和司法部每五年制定一个新的普法规划到目前为止已经制定了五个在每个普法规划中根据中国的实际情况虽然普法对象和普法内容有所侧重但是从以往的普法规划来看公务员一直是普法的重点对象而宪法又是普法内容的重点比如第五个五年普法规划的基本要求是( 1) 加强领导干部法制宣传教育着力提高依法执政能力领导干部要带头学法用法树立在宪法和法律范围内活动的观念树立国家一切权力属于人民的观念树立国家尊重和保障人权的观念提高依法管理经济和社会事务的能力规范决策管理和服务行为各级党校行政学院和干部院校要把法制教育纳入教学计划和培训规划加强法制课程建设(2) 加强公务员法制宣传教育着力提高依法行政和公正司法能力要培养公务员树立有权必有责用权受监督违法要追究的观念 司法和行政执法人员要带头学法用法提高依法行使公共权力的能力促进严格执法公正执法和文明执法确保国家法律的正确实施在公务员录用中要注重测试应试人员掌握法律知识的水平和运用法律知识的能力 
200611施行的公务员法》, 拥护中华人民共和国宪法作为公务员应当具备的一个条件强调公务员是 国家利益的维护者进一步明确了公务员的宪法地位公民在被录用为公务员后要履行 模范遵守宪法和法律的义务除此以外公务员为获得晋升也必须学习宪法因为宪法是公开选拔年度考核和职务晋升考试的一项重要内容 
() 公务员宪法教育内容与教材建设
中国公务员宪法教育的基本目标是强化现代宪法理念推动依宪行政的进程其重点内容是 树立公仆意识实施现代管理贯彻依法行政具体内容包括 宪法与公务员的工作宪法与行政权的关系人权与行政权的行使; 权利救济与依法行政等其中有关人权与基本权利的内容占主要比重如国家行政学院培训课程体系中宪法培训的内容有宪法基本理论与我国宪法的基本精神我国宪法与宪法的实施宪法与组织法的基本问题关于党内法规的起草西方宪政制度介绍国宪法的解释与修改我国宪政建设中的若干热点问题
2005 年开始中国政府启动了 中国党政干部人权培训工程有组织地对干部进行系统的人权知识的普及已开始产生良好的社会效果为了统一规划宪法教育中国建立了专门的宪法教育课程体系与教材体系针对公务员的知识结构与依法行政的要求组织专家编写统一的宪法教材2006 年中共中央组织部宣传部发出了关于认真组织广大干部学习第二批全国干部学习培训教材的通知》,宪法学习读本人权知识读本 作为领导干部必学读本。《宪法学习读本由中国司法部部长担任主编由韩大元教授任副主编组织宪法专家编写通过大量宪法案例系统地说明了宪法原理其重点是强化干部的宪法意识树立宪法思维能够在实际工作中运用宪法解决实际问题 
() 公务员的宪法教育面临的挑战与未来发展
迄今为止我国公务员的宪法教育虽取得了一定成绩但依然存在不少缺陷和问题从总体上看公务员宪法意识还不能适应国家法治发展和公务员能力建设的实际需要公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高如公务员队伍中仍存在 宪法虚无主义宪法工具主义的倾向宪法教育还不能有效地转化为法治发展的具体实践活动党校和行政学院等领导干部培训单位仍 重业务培训轻宪法理念培训宪法教育整体效果并不理想。《决定提出建设社会主义法治国家建设的目标与具体措施强调树立宪法权威特别对领导干部的宪法意识提高提出新要求为了推进依宪执政的进程全面实施宪法应从宪法发展的战略高度完善公务员的宪法教育体制 
1.充分认识宪法教育在公务员能力建设中的重要作用
随着依法治国进程的实施依法行政和依宪法办事将成为各级各类公务员的主要工作任务之一各级机关和政府部门应从战略的高度充分认识强化公务员宪法教育和宪法知识培训的重要把它作为提高公务员素质的内在要求和自觉行动克服宪法教育中的形式主义现象 
2.明确宪法教育在公务员培训体系中的基础地位
宪法教育是公务员提高依法行政能力的基础性工作是提高公务员整体素质和和业务能力的重要途径帮助各级公务员树立宪法观念和尊重宪法维护宪法的正确态度提高公务员依照宪法办事的能力应成为对公务员进行教育和培训的基本目标之一要注意克服 行政机关主要是依照具体的行政法司法机关主要依据诉讼实体法和程序法宪法太原则不具有可操作性事时不依宪法办事的错误倾向需要加大培训课程中宪法观念教育和宪法知识培训内容 
3.强化对高级公务员宪法意识的培养
高级公务员的职位要求与一般公务员不同除行使一般的职责外还行使决策宏观规划和监督管理等职责管理幅度加大决策层次提高面临的问题更加复杂综合和宏观需要其具有更高的素质和更强的能力等加强领导干部的宪法教育与知识有助于培养领导干部依法运用权力依法制约权力的意识; 有助于提高领导干部遵纪守法廉洁奉公的自觉性提高领导干部依法决策依法行政依宪法办事的能力和水平有助于克服以言代法以情代法以权压法的现象以自己的模范行动带动社会公众在全社会形成学习宪法适用宪法遵守宪法维护宪法的良好风气 
4.提高宪法教育的质量建立宪法教育质量评估制度
从总体上看目前中国公务员宪法知识水平和宪法意识还不高这与中国宪法实施的状况违反宪法的行为还程度不同地存在以及我国宪政制度还须进一步完善等综合因素有着密切关系也与中国进行宪法教育和培训的方法社会效果尚待提高有一定关系因此今后要进一步认真组织实施宪法教育和培训更多运用案例教学研讨等生动互动的方法开展宪法教育和培训努力提高培训质量和社会效果 
5.把宪法教育纳入整个国民教育的系列
决定 提出将法治教育纳入国民教育系列从青少年抓起在中小学设立法治知识课程而宪法教育是法治教育的基础与核心因此需要从国民教育中增加宪法的课程从小开始培养宪法意识把宪法教育纳入国民教育的全过程在大中学设立宪法课程从小培养学生的宪法意识自觉地把宪法理解为 学习民主的生活教科书应当说这对未来公务员宪法理念的培养是十分重要的 

 
[返回顶部] [打印本页] [关闭窗口]  
 

Copyright 2004-2009 www.worldpublaw.sdu.edu.cn All Rights Reserved.