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肖金明:法治中国建设视域下依法执政的基本内涵与实现途径新探
来源: 作者: 发布时间:2016-10-19  

 摘要:  全面推进依法治国,加快法治中国建设,必须全面和加快实施“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新战略。我们应当在“依法治国、依法执政、依法行政”、“民主执政、科学执政、依法执政”与“依法治党、法治政党、依法执政”三个组合中理解和把握依法执政的基本内涵;在“加强党内法治建设、促进党内依法治理”、“有效推进依法执政,重点在于推进依宪执政”与“立足于国家根本政治制度,切实通过人大执政”三个层面上探求依法执政的实践途径。全面推进依法治国,必须推进依法执政理论与实践的创新,加强党内法治建设和依法治理,为依法执政奠定制度基础和蓄积法治定势,将依法执政提升到依宪执政的高度并具体到通过人民代表大会执政的制度实践中。毫无疑问,这是实现依法执政、推进依法治国和实现国家治理现代化的必由之路。
关键词:  依法治党、法治政党、依法执政、法治中国
 
 
从2013年初全国政法工作会议提出“法治中国”的概念,到2013年中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》系统规划“推进法治中国建设”,再到十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发出向法治国家迈进的强声,法治中国已经成为广受关注的政治术语。[1]它确定了中国法治建设的更为全面的内涵,应当被视为一个由法治国家与法治社会、法治政府与法治政党形成的系统,是对“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的高度概括和浓缩。在法治中国的内容体系中,法治国家是根本,法治政府是重点,法治社会是基础,法治政党是关键。推进党内治理创新尤其是强化党内依法治理,加强党内法规、党内法治体系和法治政党建设,重塑党政关系,推进依法执政,是实施依法行政和依法治国战略的关键所在。换言之,法治中国包含着依法治国、建设法治国家和依法行政、建设法治政府,亦包括了依法执政和法治社会建设。可以这样说,依法治党、建设法治政党是法治中国建设的首要命题。实践这一命题,必须在“依法治国、依法执政、依法行政”、“民主执政、科学执政、依法执政”与“依法治党、法治政党、依法执政”三个重要组合中,把握依法执政的广泛意义和深刻内涵,在“加强党内法治建设、促进党内依法治理”、“有效推进依法执政,重点在于推进依宪执政”与“立足于国家根本政治制度,切实通过人大执政”三个层面上创新依法执政理论与实践,探索依法执政的实现路径,这对于推进法治中国建设和国家治理现代化无疑具有重大意义。
一、在“三个组合”中理解依法执政的基本内涵
 “依法执政”已经不是一个新概念,它是紧随依法治国、依法行政之后提出的重要政治术语,至今也有十多年的时间了。[2]党的十六大政治报告首次提及“依法执政”,建立了依法执政与党的领导方式和执政方式的重要联系。2004年9月,在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上,胡锦涛提出“依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政”。[3]十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从加强党的执政能力建设的需要出发,确立了科学执政、民主执政、依法执政”的政治原则,依法执政成为新的历史条件下的基本执政方式。党的十七大政治报告进一步强调全面落实依法治国基本方略,将加快建设社会主义法治国家与提高科学执政、民主执政、依法执政水平紧密联系起来,以保证党领导人民有效治理国家。[4]党的十八大政治报告提出在国家政治生活中坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。2012年12月,在首都各界纪念1982年宪法施行30周年大会上,习近平提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的论断,明确了依法执政依法治国、依法行政的关系及其关键地位,并强调“依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政”。[5]2013年2月,在主持中共中央政治局以全面推进依法治国为主题的第四次集体学习时,习近平强调坚持“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,不断开创依法治国新局面。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》紧紧围绕党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,紧紧围绕提高民主、科学、依法执政水平加强党的制度建设,重申“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的战略抉择。2014年9月,在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上,习近平进一步强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[6]党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更全面地阐释了依法执政的内涵和意义,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,坚持依法执政首先是坚持依宪执政。毫无疑问,坚持和改善党的领导,加强和推进依法治党,坚持和推进依法执政,是当前中国政治改革、发展和稳定的最为重大的课题。
可以这样说,依法执政是中国共产党执政历史上正反两个方面经验总结的必然结论,是坚持和改善党的领导的现实选择,是新的历史条件下执政党治国理政方式的重大转变,是推进党和国家治理体系和治理能力现代化的基本要求,是我国民主法治建设的一项重大进步。坚持和改善党的领导,创新执政党依法执政的理论和实践,无疑将产生广泛和深远的政治效应。“依法治国、依法执政、依法行政”一脉相连,“民主执政、科学执政、依法执政”相辅相成,“依法治党、法治政党、依法执政”关联一体,这是事关法治中国建设大局和国家治理体系与治理能力现代化的三个重要组合。实践依法执政原则,推进党和国家治理现代化,就是要通过依法执政保障科学执政和民主执政,通过依法执政促进依法治国、依法行政,通过依法执政促动依法治党、建设法治政党。因此,必须将依法执政与依法治国、依法行政紧密结合,与科学执政、民主执政密切联系,与依法治党、法治政党有机统一,在这三个组合中充分认识和阐释依法执政的现实意义和深远价值,准确理解和把握依法执政的广泛内容和深刻内涵。
1.在“依法治国、依法执政、依法行政”一脉相承中解读依法执政的深刻内涵与深远价值。如前所述,“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”是一种新的政治表述,是关于法治国家建设的一个新的论断,这一新的表述和论断明确了依法治国、依法执政、依法行政之间的逻辑关系,尤其突出了依法执政对于依法治国和依法行政的意义。
依法治国的核心内容就是强调宪法、法律在国家政治生活中的基础地位和作用,实施依法治国战略的根本就在于确立宪法法律的至上地位,以及全社会都必须遵从和尊崇的极大权威。首先,如果说依法治国的关键是依法治政、依法治权、依法治官,那么就可以这样讲,假若执政党和政府不能在宪法和法律范围内活动,不将执政和行政纳入法治轨道,依法治国就无从谈起。从这样的意义上讲,依法执政是一个老话题,那就是党必须在宪法法律范围内活动。这一政治和法治要求早已被写入国家宪法和执政党章程;其次,依法治国对应着执政党领导方式和执政方式的变化,强调要用法治思维和法治方式改善党的领导,使法治成为治国理政的基本方式。从这样的意义上讲,依法执政既是一个老问题,又是一个新课题。党的政策转化为法律是实现党的领导的基本方式,这是法学上的传统问题,需要坚守与创新。通过人民代表大会执政是执政党执政的基本途径,这是法治中的新生课题,需要拓展和探索;再次,如前所述,法治中国在内涵和外延上对法治国家有所丰富和发展,尤其是突出了依法执政和法治社会建设的重要性。从这样的意义上讲,依法执政是一个新的命题。依法治国、建设法治国家的实践表明,依法执政是依法治国的基本前提。[7]如果说依法行政、建设法治政府是依法治国、建设法治国家的基础工程,那么可以这样说,依法治党、建设法治政党,由此推进执政党依法执政,推动执政党通过人民代表大会执政,就是在理论和实践上对依法治国战略的进一步拓展和深化。
依法行政是依法治国的主要体现,而依法执政是依法行政的前提条件。关于依法执政与依法行政的关系,可以从几个方面来分析,一是它们与依法治国的关系。在“依法治国、依法执政、依法行政”的逻辑组合中,依法执政是依法治国的前提条件和基本保障,而依法行政是依法治国的主要表现和基础工程。如果失去了依法执政这一依法治国的前提和保障,依法行政就会流于形式,就容易重蹈无法可依、依政策行政的覆辙;二是它们与人民代表大会制度的关系。如前所述,人民代表大会制度是依法执政和依法行政的根本制度。对于依法执政来说,就是要求执政党在根本政治制度框架内执掌政权,而对于依法行政来说,就是要求政府由人大产生、对人大负责、受人大监督,由此形成执政党—人大—政府的逻辑结构。无视这一政治逻辑,不能释放人民代表大会制度应有的政治效应,就容易形成党政合一的体制,难免以党代政的情形,甚至形成党政不分的局面,也就无法做到依法行政;三是依法执政要求执政党通过人民代表大会执掌政权,在执政—治政—行政的逻辑关系中促进执政党的各级组织与同级人大的适度结合,这对于重塑党政关系、维护人大治政地位、促进政府依法行政具有重大意义。概言之,依法执政与依法行政高度关联,依法执政的水平直接决定着依法行政状态。如果不能有效地推进依法执政,党政关系就难以理顺,宪法确立的人大制度和一府两院体制就难副其实,依法行政就会化为泡影。
2.在“民主执政、科学执政、依法执政”相辅相成中阐释依法执政的广泛效应和现实价值。“民主执政、科学执政、依法执政相辅相成”是一个相对成熟的政治表述,这一表述明确了民主执政、科学执政、依法执政一体化及其相互之间的内在逻辑,尤其突出了依法执政对民主执政、科学执政的意义。
中国的执政党和各民主党派都必须在宪法法律范围内活动,这是一项重要的政治原则和法治原则。对长期执政的中国共产党来说,强调它在宪法法律范围内活动尤为重要,并且必须强调党的领导与宪法、法律的关系,必须将这一原则贯彻在治国理政的活动中,亦即必须表现为依法执政。在中国,之所以强调依法执政,是因为一党长期执政容易形成政治惯性,容易形成政治统帅一切的思维定势和依政(策)执政的行为习惯。这样的执政思维和习惯很难说有助于执政党稳定执政,更不用说有利于长期执政的前途。毫无疑问,党的政策是治国理政的重要依据,但随着依法治国战略的选择和实施,党的执政活动应当多一些法治思维和法治方式,执政党要善于将党的政策经由法定程序转化为国家意志进而成为治国理政的根本依据。也就是说,执政党必须改善领导方式,将党政关系奠定在党规国法基础上,在党内政治生活中越来越倾向于依规办事,在国家政治生活中越来越习惯于依法执政。换言之,选择依法执政方式不仅仅是适应全面推进依法治国的需要,也是维护和保持共产党长期和稳定执政的必然选择。
近十几年来,依法执政逐步成为党的重要执政原则,构成中国政治的一个重要特色,它与民主执政、科学执政密切关联,成为民主执政、科学执政的现实要求和重要保障。所谓民主执政,就是要求执政党广泛联系人民群众,使党的政策主张更好地反映人民群众的意愿和利益要求(当然这需要党内民主予以保障),遵循人民行使权力的法治渠道,通过人民代表大会将党的政策主张转化为国家法律,使国家政权在法律框架内运行,确保公共权力不偏离法治轨道和人民意志。所谓科学执政,就是要求执政党遵循人类社会发展规律,遵循中国特色社会主义发展规律,使党的政策主张能够反映客观规律,实现法律与规律的统一。民主执政、科学执政要求执政活动以民意和规律为基础,法律既要体现民意,体现民众的利益要求,将党的意志、人民意志、国家意志统一起来,又要反映规律,反映政治、经济、社会、文化、生态文明建设规律,以及政党建设和发展的规律。概言之,法律是民意和规律的媒介和统一体,依法执政因此成为民主执政、科学执政的基本体现和重要保障,这里体现了民主、科学与法治的内在逻辑,也体现了依法执政与民主执政、科学执政相辅相成的关系。
3.在“依法治党、法治政党、依法执政”关联一体中阐释依法执政的前提基础和惯性定势。“依法治党、法治政党、依法执政关联一体”是一个新的提法和重要判断。这一新的提法和判断明确了依法治党、法治政党与依法执政的逻辑关系,尤其突出了依法执政对依法治党、建设法治政党的迫切需要和倒逼效应。
依法执政密切联系着依法治国、建设法治国家,同时又高度关联着依法治党、建设法治政党。一方面,依法治国、建设法治国家战略实施受制于依法执政的现状和水平,推进依法执政理论与实践创新是全面实施依法治国、建设法治国家战略的根本需要;另一方面,依法执政的现状与水平受制于依法治党、建设法治政党的进程和状态,实施依法治党、建设法治政党战略,是创新依法执政理论与实践、提升依法执政水平的根本需要。依法治党、建设法治政党与依法治国、建设法治国家同理。首先,依法治党的关键就是在执政党内实现依法治权、依法治官。如何将党内决策权、执行权、监督权关进制度的笼子里并纳入法治轨道,这是依法治党的核心和实质,是法治政党建设的根本课题。依法治党的目标就是要强塑执政党的法治品性,增强执政党的法治思维,建设法治政党,为依法执政奠定坚实的组织基础。其次,依法治党、建设法治政党,有利于形成党内依规办事的习惯,使执政党的各级组织习惯于用法治思维和法治方式应对改革、发展和稳定中的重大问题,使执政党的各级领导干部倾向于按制度办事、按法规行权,逐步形成全党依规办事的倾向、习惯和惯力,并将党内事务中的这种倾向、习惯和惯力体现在党和国家关系上,这无疑有助于形成执政党依法执政的惯常的行为定势。
推进依法执政,提升依法执政水平,必须确立和实施依法治党、建设法治政党的政治战略。一方面,确立和实施依法治党、建设法治政党战略,就需要进一步加强党内法治建设,完善党内法规制度体系,为规范党内权力、保障党员权利、促进党内政治生活民主化、规范化提供制度保障,这无疑也为依法执政提供了另一份制度资源。对于依法执政来说,仅有国家法律制度是不够的,依法执政需要广泛的制度基础,包括党内法规和国家法律。为依法执政奠定坚实的制度基础,就必须加强宪法与宪法相关法建设,以及党内相关法规建设,加强党内法治建设与国家法治建设的协调,使党内法规与国家法律既有所分别又相互联系,在依法治党和依法执政中相辅相成地发挥作用。从一定意义上讲,加强党内法治建设,完善党内法规制度,既是依法治党的基本需要,也是依法执政的根本要求;另一方面,确立和实施依法治党、建设法治政党战略,必须加强党内法治建设并与国家法治建设形成良性联动,在党内法规和国家法律一体化的基础上,形成党内依法治理、依规办事与依法治国、依法执政的同步脉动。依法治党、建设法治政党,重在将党内法规实施与党内治理创新结合起来,在党内事务管理中坚持有规必依、执规必严、违规必究,将党内治理建立在党内法规基础上和党内法治方向上,尤其重要的是通过党内法治实践逐步形成党内按法规办事的习惯倾向和依法治党的局面。可以这样说,依法执政与依法治党、建设法治政党的关系是相互的,强调“依法治党、法治政党、依法执政关联一体”,就是要使党内依规办事、依法治理成为依法执政的前奏和序曲,使依法治党、建设法治政党成为依法执政的起始和源头。
二、在“三个层面”上探求依法执政的实践途径
如何推进依法执政?依法执政的内涵非常广泛,它首先是一种新的执政思想和观念,其次意味着新的执政体制和机制,还有新的执政方式与方法和新的执政素质与能力,以及新的执政效果与水平,这一切都与依法执政的原则与制度息息相关,与党的领导制度、执政制度的建设和完善密切关联。推进依法执政,必须实现执政理念的更新和转变,践行民主执政、科学执政和依法执政这一根本的执政观。实践依法执政的执政观,需要建立和完善新的执政体制机制,变革和发展新的执政方式方法,需要塑造和提升新的执政素质和能力,改善和提高执政效果和水平,而这一切都需要依法执政原则与制度的驾驭和保障,需要党内党外相应的制度创新予以保障和促进,需要加强党内法规体系的构建和国家法律体系的完善并保持两者协调统一,由此为依法执政奠定坚实的制度基础。如前所述,依法执政不是一个新概念,它已经具备了丰富的内涵,在一段时期里将是一个恒定的命题,依法执政的实践是这一命题的根本所在。实践依法执政理念与原则,需要在“加强党内法治建设、促进党内依法治理”、“有效推进依法执政、重点推进依宪执政”与“立足于国家根本政治制度,切实通过人大执政”三个层面上探求依法执政的实践途径。加强党内治理和党内法治建设,为依法执政奠定制度基础和积蓄法治定势,将依法执政提升到依宪执政的高度并具体到通过人民代表大会执政,是实现依法执政的必由之路。
1.通过加强党内法治建设,促进党内依法治理来推进依法执政。党内无规国家无矩,党内法治与国家法治、依法治党与依法执政息息相关。党内政治生活没有依规办事的习惯,在国家政治生活中就很难做到依法办事。从一定意义上讲,依法治党,建设法治政党,构成了依法执政的前提和基础。
促进依法执政,必须推进依法治党,这就需要加强党内法治建设,尤其需要加快构建完整的党内法规体系。中共十八大之后,党内法治建设全面启动,2013年可以视为党内法治建设元年。2013年5月,中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》,这部党内“立法法”为党内法治建设尤其是党内法规建设确立了基本规范;2013年8月,中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》,300件党内法规和规范性文件通过党内法规清理被废止或宣布失效,为党内法治建设夯实了制度基础;[8]2013年11月,第一个党内法规建设规划纲要——《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》发布,为党内法规建设规定了近期目标和长远方向。[9]无论是党内法规制定条例、党内法规清理工作,还是中央党内法规规划纲要,都充分体现了“宪法为上、党章为本”这一重大观念和原则,尤其是中央法规五年规划纲要从党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大领域共37个方面布局党内法规体系建设,包括制定《中共地方委员会工作条例》(试行)、《中共党组工作条例》、《中共统战工作条例》、《军队政治工作条例》、《中共党内监督条例》(试行)、《中共巡视工作条例》、《中共纪检机关案件办理工作条例》等系列党内法规,这无疑将为党内依法治理奠定更加宽厚的制度基础,也为依法执政提供更为丰富的制度资源。
依法治党仅有党内法规是不够的,必须强调国家法律对于依法治党的重要意义。党内法规建设不可能孤立进行,在长期倡导以党内民主带动社会民主、以党内民主促动国家民主的基础上,近些年来已经出现了党内法规与国家法律协调、党内法治与国家法治联动建设的迹象,党内法治建设与国家法治建设关系的重要意义得到深化。国家法治与党内法治联动必然要求党内法规与国家法律的衔接与协同,就如同仅有国家法律难以充分实现依法执政一样,仅有党内法规也无法充分实现依法治党。依法治党需要党内法规与国家法律协调统一或者说一体建设,依法执政需要国家法治与党内法治相互联动,只讲党内法规和党内法治或者只讲国家法律和国家法治,都无法充分实现全面加强依法治党和全面推进依法执政。[10]加强党内法治建设,一方面,要健全和完善党内立法体系和党内法规体系,不断提升党内制度建设民主化、科学化、规范化程度,确保党内制度建设质量,使党内政治生活有规可依、有章可循。同时要强化和协调党内法规体系与国家法律体系的关系,逐步形成由党内法规和国家法律相衔接和相统一的制度体系,形成党内法规和国家法律的合力,为依法治党奠定坚实的制度基础;另一方面,建立党内法治与国家法治的有机联动,将党内治理与国家治理统一起来,尤其要从内在规律和外在需求上有效促进党的领导方式的转变和党政关系的转型,促进党政关系规范化和执政活动制度化。从某种意义上讲,加强党内法治建设,促进党内依法治理,旨在推进执政党现代化转型、政党治理模式转变和依法执政。
2.加快法治政党建设,有效推进依法执政,重在实现依宪执政。国家政治生活主要立基于宪法规范基础上,这是法治国家的基本特征,也是法治政党的基本特征。依法执政需要政党具有民主法治品性,根本在于塑造政党的法治品格。概言之,依法执政首先是依宪执政,依法执政主要是依宪执政。
党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,是中国特色社会主义政治发展道路,也是法治中国建设的必由之路。执政为民、依法执政是党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的根本要求。实施依法治国战略,必须坚持党对法治国家建设的领导,这就必然要求执政党依法执政。依法执政最关键的一条是将党政关系建立在法律基础上,在政治生活最关键的部分实现政与法的统一。这就需要执政党支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作,不替代立法,不包办行政,不干涉司法。在政与法的关系上,尤其需要处理好党的领导与立法和政法的关系,需要正确处理党的决策与国家立法的关系,正确处理党的领导与依法独立公正行使司法职权的关系,善于运用法治思维和法治方式领导立法工作和政法工作。加强党对立法工作的领导,必须加强党的各级组织与同级人大的关系,改进党领导立法工作的方式,正确认识和全面把握党的政策和国家法律的关系,通过体制机制促进党的各级组织支持同级人大依法履职,善于将党的政策经由法定程序转化为国家意志,善于通过人大作用于政府和政法工作;加强党对政法工作的领导,必须改革政法体制,改善党领导政法工作的方式,正确认识和全面把握党的政策对政法工作的意义,善于将党对政法工作的领导与人大相关工作结合起来,善于用制度确保司法机关独立行使司法职权,通过制度防止党的各级组织干涉政法机关依法办案。
依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。[11]党的十五大确立依法治国基本方略,实际上就包含了依宪治国的根本要求,也意味着对依法执政、依宪执政的根本需求。“无论如何理解依法治国,如果没有执政党的依宪执政,任何意义上的法治都可能不复存在。在‘依法治国,建立社会主义法治国家’这一治国方略的实施中,执政党依宪执政具有特别的意义。”[12]依宪执政是指执政党以宪法为执政的根本依据,遵守宪法规范、原则和精神,实践宪法确立的一切权力属于人民、民主集中制、国家尊重和保障人权,以及依法治国、建设社会主义法治国家等宪法原则,贯彻落实宪法规定的国家基本制度、基本国策和公民基本权利保障,运用宪法思维和方式解决改革、发展、稳定等方面的重大问题。依法执政首先是依宪执政,依法执政主要是依宪执政,这是由宪法在国家法律体系中的地位和作用所决定的,反映了“党的领导-依法执政-依宪执政”的政治逻辑,体现了执政党新的政治思维和对新的执政规律的认识和把握。加强和推进依法执政,应当将党的领导和执政活动上升到宪法的高度加以认识,将依法执政与国家治理统一起来,将执政活动规范在宪法和法律范围内,将执政的合法性、权威性、有效性建立在与宪法的关联上,在宪法确立的根本原则与根本制度上科学执政、民主执政。依法执政的根本是依宪执政,依宪执政就是要依据宪法确立的政治原则和政治制度执政。一切权力属于人民是宪法确立的第一原则,是国家根本政治原则。人民代表大会制度是宪法确立的第一制度,是国家根本政治制度。依宪执政最根本的要求就是要确保执政活动遵循人民主权原则,保证执政党在人民代表大会制度确立的政治框架内和政治舞台上执掌政权。依法行政、依法治国尤其是依法执政需要树立起宪法在国家政治生活中的极大权威,依照宪法监督和规范党的各级组织的政治活动,使宪法真正成为中国共产党治国理政的最高准则。这里需要特别提及的是,推进依法执政,必须加强宪法与宪法相关法制建设,完善有关政党的组织、行为和责任法律制度,规定执政党和参政党的性质地位、职能权责、组织原则、决策与立法(党内法规制定)准则、违法违宪责任等。确保依法执政首先是依宪执政、依法执政主要是依宪执政,必须完善与政党执政、参政相关的宪法相关法制建设,包括进一步完善选举法,适时制定政党法,为执政党的执政活动提供更加完备的宪法性规范,为规范依法执政形成宪法规范基础,将党的执政活动纳入宪法规范框架内。同时,完善宪法实施监督制度,逐步形成中国特色的违宪审查机制和程序,包括加强全国人大及其常委会的宪法监督职责,特别是要完善对宪法实施情况的监督检查制度,及时发现和纠正包括政党违宪在内的违反宪法的行为。完善和发展中国特色宪法监督制度或者违宪审查制度,应当包括完善党内法规审查机制,通过一定的制度构建,比如,设立党内法规监督委员会或者称为党内司法事务委员会,依章履行处理党内事务争议职能,并担当党内法规审查责任,以此形成依法执政的监督和保障机制,以确保党内法规的合法性、合宪性,保持党规国法的协调性,确保党内法规建设贯彻“宪法至上、党章为本”的党内法治原则。[13]
3.切实推进依宪执政,必须立基于国家根本政治制度,通过人民代表大会执政。人民代表大会制度是实现党的领导、保障人民当家作主、推进依法治国战略实施的制度保障,是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度。依宪执政就是要立基于人民代表大会制度,遵循人民代表大会制度原理和内在逻辑,通过人民代表大会执掌政权。
人民代表大会制度确立了人民行使国家权力的基本方式和人民当家作主的有效组织形式,是关于人民当家作主的根本政治制度,同时也是关于民主、科学、依法执政的根本政治制度,是实现党政适度结合、党和国家关系科学化和规范化的制度依托,是关于依法治国、建设法治国家的根本政治制度,是组织全面推进依法治国战略实施、建设法治中国的制度保障。概括地讲,人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度。[14]完善人民代表大会制度,推进依宪执政实践,提升科学、民主、依法执政能力,不断提高党的领导水平,这直接关系着人民当家作主的水平和法治国家建设进程与国家法治化的程度。一般来说,政党是人民与国家之间的桥梁,由此产生的人民-执政党-国家的逻辑结构,其关键要素就是民主、法治及其相互关系,人民代表大会是民主与法治的基本载体和展示民主法治关系的制度机制。如果说依法执政就是将执政活动上升到法治的高度加以认识并纳入法治框架和轨道,那么,这个框架就是人民代表大会制度,这条轨道就是由宪法铺设的“执政党—人民代表大会制度—一府两院”的法治轨道。换言之,人民代表大会是执政党作用于国家政权的主要通道,是实现依法执政的有效途径。
不仅依法执政(根本是依宪执政)内在地需要通过人民代表大会执掌政权,民主执政、科学执政与通过人大执政也存在逻辑关系。民主执政有两个层面,一是应当强调党内民主建设,建立民主执政的坚实基础,坚持以党内民主带动国家民主,尤其是要贯彻民主集中制原则,规范党内权力,保障党员权利;二是与国家政权中最民主的部分即人民代表大会结合起来实现党对国家政权的领导。人民代表大会是国家政权体系中最民主的部分,是最容易将党的意志与人民意志、国家意志统一起来的政治场合,也是唯一实现党的政策转化为国家法律的政治机制。民主执政要求执政党的各级组织与同级人民代表大会适度结合,通过人民代表大会执政是民主执政的具体表现。抛开人民代表大会不管,党的各级组织就会与政府组织高度关联,不仅容易降低执政的民主性,也不利于国家政治生活民主化。科学执政也有两个侧面,一是执政必须遵循经济社会发展规律,党的路线方针政策要反映政治、经济、社会、文化、生态文明建设规律,统揽全局、协调八方必须贯彻科学发展观;二是执政必须遵循政治规律,尤其是政党执政规律。既有适用于世界各国的一般执政规律,也有各国不同的特殊执政逻辑。议会制度、政党制度、选举制度是西方国家民主政治的三驾马车,三者结合组织国家政权并确立执政模式。非西方国家政党的角色、地位及其政治活动也主要体现在代议政治中。在当今社会,执政党与民意机关的结合是政党执政的一个普遍现象。在中国,健全和完善科学合理的政治结构,构建符合民主法制规律的政治机制,保证执政党依据执政规律通过人民代表大会执掌政权,这是政治上贯彻科学发展观的具体体现,是实践科学执政原则的必然要求。
三、结语
“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”,“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,这是法治中国建设的必然逻辑。如果再增加一句的话,那就应该是“党内法治、国家法治、社会法治全面实施”。比较而言,应当更加重视党内法规建设、党内依法治理和依法执政,更加重视社会规范建设、社会治理创新和社会依法治理。国家法治正处于一种渐进状态中,政府法治也在稳步推进,相对而言,法治之于政党、社会还比较薄弱甚至比较模糊,法治难在党内也重在党内,难在社会也重在社会。法治国家的含义比较明确,法治政府建设指标体系也比较清晰,但长期以来对法治政党、法治社会的关注不够,甚至它们的概念还比较模糊。从某种意义上讲,加强党内法治建设,促进党内依法治理,建设法治政党,推进依法执政,是法治中国建设的首要命题;加强社会法治建设,推进社会治理创新,建设法治社会,促进国家法治建设,是法治中国建设的根本命题。它们构成了法治中国建设的重点和难点。突破这些重点和难点的基本思路是全面推进依法治国,不断深化法治国家建设,在加快推进法治政府建设的同时,更加关注依法执政理论与实践创新,更加注重法治社会理论与实践创新,为依法行政、依法治国创造更好的前提条件和基础环境。

依法独立、高效公正司法,当然是依法治国、建设法治国家不可或缺的内容,就如同依法行政、建设法治政府是依法治国、建设法治国家的有机部分一样。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的“推进法治中国建设”部分在重述“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”、“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”后指出:深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。这充分表明,司法理论、司法制度、司法道路对法治中国建设不可或缺。司法属于法治的范畴,是法治国家的重要部件,但需要特别强调它应有的独立性。推进法治中国建设,必须完善中国特色社会主义司法理论,建设公正高效权威社会主义司法制度,探寻中国特色社会主义司法道路。这在很大程度上说明,依法独立、高效公正司法在法治中国理论与实践体系中具有重要地位,其不仅融入了“共同推进”和“一体建设”的新战略之中,更突出了它对法治中国建设所具有的独立价值和现实意义。依法独立、高效公正司法对于实现“共同推进”和“一体建设”新战略具有不可替代的作用,对于全面推进依法治国具有重大意义,这一点容不得忽视。
 
 
 
 
注释:
[1] 在十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,“法治中国”出现了两次,一次出现在《决定》第一部分的结尾:“向着建设法治中国不断前进”;另一次出现在《决定》结束语中:“为建设法治中国而奋斗!”尽管“法治中国”没有成为《决定》的主题词,但决定的精神和内涵毫无疑问都聚集在法治中国这一概念上。
[2] 相对于依法治国、依法行政来说,依法执政是紧随它们之后提出的新概念。一般说来,“依法治国”出现在中共十五大政治报告中,标志着“依法治国”这一政治概念的正式形成;按照同样的逻辑,“依法行政”概念首先出现在国务院《关于全面推进依法行政的决定》【国发(1999)23号】中。由于依法执政与依法治国、依法行政之间的密切关系,紧随依法治国、依法行政之后,依法执政正式出现在中共十六大政治报告中。
[3] 《人民日报》2004年9月16日2版。
[4] 党的十七大还将“科学执政、民主执政、依法执政”写入《中国共产党章程》,使其成为由党内最高法规即党内宪章规定的执政原则和方式。2002年“依法执政”写入中共十六大政治报告就如同1997年“依法治国”写入中共十五大政治报告一样,意义深远;同样,2007年“依法执政”写入《中国共产党章程》就如同1999年“依法治国”写入宪法修正案一样,意义重大。
[5] 《人民日报》2012年12月5日2版。
[6] 《人民日报》2014年9月6日2版。
[7] 肖金明《全面推进依法治国理论与实践创新》,载《山东社会科学》2015年第1期。
[8] 2013年8月,《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布,根据该决定,1978年至2012年6月间发布的767件中央党内法规和规范性文件中,废止162件,宣布失效138件,继续有效467件,其中42件将作出修改。2014年11月,《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布,根据该决定,1949年至1977年间发布的411件中央党内法规和规范性文件文件中,废止160件,宣布失效231件,继续有效20件。两次共清理1178件,废止322件,宣布失效369件,二者共占58.7%;继续有效的487件,其中42件需适时进行修改。
[9] 《中国共产党党内法规制定条例》在功能、价值上类同于《中华人民共和国立法法》;党内法规和规范性文件清理近似于国家立法清理;《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017》类似于国家立法规划。党内法规体系、党内法治建设与国家法律体系、国家法治建设具有同理性。
[10] 党的十八届四中全会决定确立的全面推进依法治国总目标中的基础环节是“建设中国特色社会主义法治体系”,这是十八届三中全会决定确立的全面深化改革总体目标中“完善和发展中国特色社会主义制度”的主体部分。无论是完善和发展制度还是建设法治体系,它们的共同特征是推进党内制度、党内法规与国家制度、国家法律同组一个制度系统和一个法治体系。两部分制度和法治的协调统一构成了“完善和发展中国特色社会主义制度,建设中国特色社会主义法治体系”的重大课题。
[11] 胡锦涛在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上讲话首提“依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政”。习近平在庆祝现行宪法施行30周年大会上讲话强调“依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政”。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上,习近平进一步强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次将指出:“依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政。”“依宪执政”首次写入执政党的中央全会决定。
[12] 韩大元:《中国共产党依宪执政论析》,载《中共中央党校学报》2014年第6期。
[13] 为保障党内法规与国家法律的统一,学界有人主张必须将党内法规纳入国家统一的违宪、违法审查机制。参见姜明安:《论中国共产党党内法规的性质与作用》,《北京大学学报》(哲学社会科学版)2012年第3期。也有学者建议建立由党的较高层级的纪检委实施对各级地方和部门党组织及其领导人行为合党章性审查体制,作为我国过渡性措施,在条件成熟时纳入国家宪法监督制度。参见童之伟《政治体制改革应从党章而非宪法开始》,载http://www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2011060937142.html。访问时间:2013年12月4日。我们主张,应当以《中国共产党党内法规制定条例》初步确立的党内法规审查制度为基础,建立一套完整的党内法规审查制度,包括提起审查的主体、负责审查的机构、实施审查的程序和处理方式等,以维护党章和宪法法律的权威。如果这样的制度能够行之有效,或许会在实践中体现出它的替代价值,有效保障党内法规的“合章性”、合法性和合宪性。参见肖金明《论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联》,载《山东大学学报》2014年第5期;肖金明《全面推进依法治国理论与实践创新》,载《山东社会科学》2015年第1期。
[14] 参见肖金明《人民代表大会制度的政治效应》,《法学论坛》2014年第3期。
 
 
作者简介:肖金明,山东大学法学院教授,博士生导师。
文章来源:《山东大学学报(哲社版)》2015年第3期。


 
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