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建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变
来源: 作者:郑毅 发布时间:2015-04-26  
在宪法运行的各环节中,宪法文本是调整各类宪法关系的规范性依据。 [1]对于宪法文本的执着甚至执拗,在西方形成了诸多不无偏激的宪法论脉乃至学派,从施密特绝对宪法和相对宪法的二元划分, [2]到对宪法文本近乎崇拜的文本主义学派; [3]从实质主义与形式主义的论战,到“整合理论”对宪法文本的全新诠释, [4]虽然观点有异,却无一不凸显着宪法文本对于宪法学研究的重要价值。近年来,我国中央与地方关系及其法治化研究得到了长足发展,甚至成为当前中国宪法学研究最为重要的增长极之一,有学者即指出:“中央与地方的关系问题,已经成为中国制度转型中的一个轴心问题。” [5]然而颇具吊诡意味的是,正是这样一个不论在理论上还是实践中都颇为重要的宪法学课题,依托宪法文本对其进行的规范性研究却极为有限, [6]更遑论从宪法规范演变的视角对中央与地方关系条款进行系统分析与经验总结。这正是本文写作的初衷所在。
两点前提性说明。第一,出于逻辑完整性的考量,本文对于“宪法文本”的考察不局限于新中国建立以来制定的四部宪法,还包括在“先宪法时期”发挥了毛泽东所谓的“临时宪法作用”的、1949年通过的《共同纲领》, [7]在行文中谨以“宪法(文件)”加以统称。 [8]第二,本文所指的“中央与地方关系”针对的主要是中央同省级地方的关系,不同地方层级之间的纵向府际关系则暂且不在本文探讨之列。
一、1949-1978:四部宪法(文件)对中央与地方关系的规范阐释
根据笔者对《共同纲领》、1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法的考察,其关于中央与地方关系的条款大致可以分为两类,即原则性条款和具体规定条款。原则性条款是指那些对于中央与地方关系的权限划分、处理方针进行概括性规定的条款,历部宪法(文件)均有涉及,而具体规定条款又分为直接条款和间接条款两类。其中,直接条款对中央与特殊地方的关系和中央同一般地方的关系进行了正面的涉及与回应;而中央与一般地方关系的条款相对而言往往数量较多、规定较细,因此又可从静态和动态两个方面予以考察。静态条款专指那些对于中央和地方之间的权限进行静态划分的部分,而动态条款则是指对于中央和地方之间“领导-被领导”、“命令-服从”、“监督-被监督”等互动(interaction)关系进行规定的内容。此外,还有一类不易为人所重视的间接条款,它们在直观表述上往往并不涉及中央与地方关系的问题,但是当它们同其他条款或所处时期的历史背景相结合时,就能够在中央与地方关系的规制问题上体现出独特的效用和价值。它亦是本文所研究的主要对象之一。由上,笔者兹按照这种类型化思路对四部宪法(文件)中央与地方关系的条款分为如下五个方面进行阐释。
(一)中央与地方关系的原则性条款
原则性条款在我国宪法(文件)对中央与地方关系问题的规定中一直是不可或缺的重要组成部分,其中以《共同纲领》的原则性条款最为丰富,这与《共同纲领》本身所担负的历史任务及宪政使命有关,因为“它作为新诞生的中华人民共和国的临时宪法,是集中和发扬人民革命法统而产生的极其重要的历史文件”。 [9]《共同纲领》第12条规定:“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关,”这是中央在其与地方关系中占据主导地位的确认;第15条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:……各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”因而长期以来一直被认为是我国单一制国体的宪法性表达; [10]第16条是《共同纲领》中原则性条款的核心,规定“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜”;第33条则是第16条所规定的灵活性原则在经济领域的具体体现,即“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划,规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围,统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系。中央各经济部门和地方各经济部门在中央入民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性”;第40条则规定在中央和地方之间划分各自财政范围的基础上建立预算和决算制度,是财权在中央与地方之间进行分配的宪法性滥觞。
1954年宪法作为新中国第一部正式宪法,在原则性条款的数量上要远远少于《共同纲领》,这可以视为具体规范极大充实和丰富的结果。其第2条依然对民主集中制进行了确认,即延续了对单一制模式的认可。而颇具开创性色彩的则是第53条对于全国行政区域所进行的精细化划分。从规范形式上说,该条首次在宪法中明确了我国具体的行政区域层级,从而对中央与地方关系问题的处理提供了基本的制度框架;从历史实践来说,该条实际上是对建国初短短数年的大区制的兴衰进行了精辟的确认与总结。解放初期,全国划为东北、华北、华东、中南、西南、西北六个大行政区;各大区设立中共中央的代表机关中央局;除华北外,其他五个大区都设有大区行政机构。1954年6月19日,出于对“高饶事件”的反思,中央人民政府委员会第三十二次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》,正式撤销了各大行政委员会,令各省直接对中央负责。随后,1954年9月20日通过的这部宪法即对此加以确认。因此,1954年宪法第53条虽然在表述上显得平淡无奇,但其背后实际上隐藏了我国中央与地方关系第一次重大调整的经验与教训。
1975年宪法由于其诞生的特殊历史时期而被称为“文革宪法”,“它是在‘十年动乱’极左思潮下的产物,因而被认为是一次倒退”。 [11]这部宪法规定中央与地方关系的原则性条款有二。其中,第3条依然延续了“民主集中制”的规定,而同《共同纲领》第16条在某种意义上具有承续关系的第10条则规定:“国家实行抓革命,促生产,促工作,促战备的方针,以农业为基础,以工业为主导,充分发挥中央和地方两个积极性,促进社会主义经济有计划、按比例地发展,在社会生产不断提高的基础上,逐步改进人民的物质生活和文化生活,巩固国家的独立和安全。”可见,虽然整体上呈现出浓厚的革命色彩,但是处理中央与地方关系的灵活性原则却依然得以延续。需要指出的是,1975年宪法取消了规定全国行政区划的条款。
1978年宪法——从地位上而言——在我国历部宪法(文件)中并不被重视,这主要是从对其否定性的历史判断而来,即“仍未摆脱‘左’的影响,不适应我国社会主义现代化建设的发展需要”。 [12]然而在中央与地方关系的条款方面,这部宪法却呈现出“中规中矩”的特点,其原则性条款在内容上亦以承前性特征为主。其中,第3条延续“民主集中制”的规定;第11条第二款则规定:“国家在发展国民经济中,坚持独立自主、自力更生、艰苦奋斗、勤俭建国的方针,以农业为基础、工业为主导的方针,在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针”,基本延续了1975年宪法第10条;而第33条对于全国行政区划的规定也基本承自1954年宪法第53条,不过两者的差异有二:一是以人民公社取代乡和民族乡的建制,这是特定历史环境使然;二是在直辖市和较大的市之下除了区之外,增设了县。
(二)直接条款之中央与特殊地方关系条款
所谓特殊地方,主要是指区别于一般省、直辖市的民族自治地方、特别行政区以及台湾地区。从《共同纲领》到1978年宪法,中央与特殊地方关系的条款呈现出一个逐渐丰富的过程。
1949年的《共同纲领》仅对民族区域自治问题作了原则性规定。这是由于在三类特殊地方中,当时仅有民族区域自治有过良好的制度实践。 [13]其第51条规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内,各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”该条也可视为我国宪法文本对中央与特殊地方关系进行规定的先声。
相对于《共同纲领》而言,1954年宪法虽然仍只涉及到中央同民族自治地方之间的关系问题,但在规定内容上却更为丰富,主要分为两类。一是对于民族区域自治制度的原则性规定,即第3条第四款“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”二是对于民族区域自治制度(主要是民族区域自治权)的细化规定,包括地67条关于自治地方自治机关的组织、原则和形式,第69条对自治机关对一般地方权力享有的规定,第70条对自治机关在享有一般地方权力基础上还享有相应自治权力的规定,以及第72条上级国家机关的保障和帮扶义务。事实上,1954年宪法的5个条文基本奠定了我国宪法关于民族区域自治制度的规范体例和框架。
1975年宪法对于中央与特殊地方关系的规定依然集中于民族区域自治制度,在结构上亦基本类似于1954年宪法,但是在内容丰富程度方面则远逊。第4条规定:“实行民族区域自治的地方,都是中华人民共和国不可分离的部分”,显然对中央与民族自治地方之间的“统一优先原则”予以了着重强调。第24条实际上将1954年宪法第67、69、70、72条综合为“一条四款”:一是将革命委员会确定为自治机关,二是继续承认民族自治地方享有一般地方的权力,三是形式上继续承认民族自治地方的自治权, [14]四是继续强调上级国家机关的保障和帮扶义务,但是保障和帮扶的内容中加入了“社会主义革命”的表述。此外,1975宪法取消了民族自治地方制定自治条例和单行条例的规定,无疑是民族法制进程的历史倒退。
1978年宪法虽然在我国宪政史上的评价不高,但是在中央统特殊地方关系方面的规定上却获得了一定的突破,即除了传统的民族自治地方外,开始涉及台湾问题,而且充分利用了宪法序言的功能优势——序言第七段规定:“台湾是中国的神圣领土,我们一定要解放台湾,完成统一祖国的大业”。该规范模式至今仍为现行宪法所沿用。除此外,民族区域自治制度依然占据中央与特殊地方关系条款的主要部分。其中,第4条对民族区域自治制度做了原则性规定;第39条对民族自治机关的一般职权和自治权进行了概括规定,恢复了被1975年宪法取消的自治条例和单行条例的规定,继续对上级国家机关的保障和帮扶义务进行了规定,并首次涉及到了少数民族干部的培养问题,当然,社会主义革命的内容在该条款中也依然得以出现。可见,仅就中央与特殊地方关系的条款而言,1978年宪法无疑在一定程度上要优于1975年宪法。
(三)直接条款之中央与一般地方关系的静态条款
从数量上来说,中央与一般地方关系的静态条款是是宪法中央与地方关系规范的主体,它直接指向当前研究中央与地方关系的关键性问题——中央与地方的事权、财权划分及其匹配。因此从价值上来说,这部分条款亦应得到相关研究的重点关照。然而,1949年的《共同纲领》中并无此类条款。也就是说,对于中央和地方权力的静态划分始于1954年宪法。
1954年宪法对于中央静态权力的规定共涉及14个条文,即第21条全国人民代表大会的最高国家权力机关地位,第22条立法权的行使归全国人大(即中央)有,第27-31条全国人大及其常委会的职权,第40-43条国家主席的职权,第47条国务院的国家最高行政机关属性,第49条国务院职权列举,第51条国务院下属各部和委员会的职权,以及第79条最高人民法院的最高审判机关地位。 [15]显然,1954年宪法对于中央静态权力的规定基本遵循了部门化的逻辑,即从立法机关、行政机关、国家主席、司法机关等方面分别加以表述,这种逻辑也为后续历部宪法所继承。1954年宪法中对于地方静态权力的规定主要涉及6个条文,即第54条地方各级人大及其常委会的设立,第59、60条地方各级人大职权范围的综述,第62条明确地方各级人民委员会(人民政府)为地方各级行政机关的地位,以及第64、65条地方各级人民委员会职权的概述。可见,1954年宪法对于中央权力的明确采用“概括+列举”模式,而对于地方权力的明确则采取了单纯的概括表述,该范式一方面在权力划分的层面确立了中央在中央与地方关系中的主导地位,另一方面也成为我国中央与地方事权“上下一般粗”的“桶形分权模式”的滥觞。
在随后的1975年宪法中,中央静态权力条款依然保持了一定的规模,包括5个条文,即第16条全国人民代表大会的最高国家权力机关地位,第17、18条全国人民代表大会及其常委会的职权简要列举,第19条国务院中央人民政府的地位,以及第20条国务院职权的简要列举。需要指出的是,其一,上述条文仅仅涉及到了立法机关和行政机关而忽略了对司法机关的规定,这与文革时期司法秩序紊乱的特定历史背景有关;其二,虽然延续了“概括+列举”的模式,但1975年宪法无论从列举的范畴还是精细程度上都无法同1964年宪法的相关条文同日而语;其三,文革期间国家主席刘少奇被迫害致死,1975年宪法最终也取消了国家主席的设置。 [16]此外,1975年宪法也对地方静态权力做了规定,不过只有区区一个条文——其第23条规定:“地方各级人民代表大会和它产生的地方各级革命委员会在本地区内,保证法律、法令的执行,领导地方的社会主义革命和社会主义建设,审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算,维护革命秩序,保障公民权利。”该条文将地方立法机关和行政机关合并处理,并有意模糊了地方立法权和行政权的独立性、自主性空间,实际体现了一种对地方权力极大限缩的立宪思路。
1978年宪法虽然昙花一现,但其有关中央与地方权力静态划分的规范却要稍优于1975年宪法。其中央静态权力条款主要有6条,即第20条全国人民代表大会的最高国家权力机关地位,第22条全国人大的职权列举,第25条全国人大常委会的职权列举,第26条全国人大常委会委员长的职权,第30条国务院中央人民政府的地位,第32条国务院职权列举,以及第42条最高人民法院的最高审判机关地位。在形式和内容上,1978年宪法纠正了1975年宪法相关条款的一些不足,并在合理性上呈现出向1945年宪法回归的趋势,如重新对国家立法机关、权力机关的职权进行系统列举,恢复对司法机关地位的部分确认等。当然,限于当时的历史背景,这种“理性回归”注定难以深入和持久。至于对地方静态权力的规定,1978年宪法则主要通过3个条文加以规定,即第34条对地方各级立法机关(人民代表大会)和行政机关(革命委员会)的确认,第36条地方各级立法机关的职权,以及第37条地方各级行政机关的职权。显然,1978年宪法依然秉持将地方静态权力置于中央权力从属地位的态度。然而不可否认的是,1978年宪法对于1975年宪法中部分静态权力条款的适当“矫枉”,在一定程度上为1982年宪法提供了某种规范意义上的基础性支撑。
(四)直接条款之中央与一般地方关系的动态条款
与静态条款不同,动态条款强调的是在中央和地方二元视角下的互动状态,它集中指向中央与地方之间地位的直接对比关系。动态条款虽然在历部宪法(文件)中所占的比重并不大,但却对不同历史时期中央与地方关系的调谐发挥了重要的作用。
1949年《共同纲领》第15条开宪法(文件)对于中央与地方动态关系进行规范表述的先河,它规定:“各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”即明确了我国中央与地方行政机关之间领导与被领导的体制,这也从一个侧面奠定了我国单一制的整体模式,同本条规定的“民主集中制”相呼应。
随后,1954年宪法在第66条继续确认中央和地方行政机关之间领导被领导的体制之外,又通过第79条和第81条分别明确了最高人民法院同地方各级人民法院之间的监督与被监督关系和最人民检察院与地方各级人民检察院之间的领导与被领导关系。从而在充分承继《共同纲领》精神的基础上,在规范结构方面更加完整。而1975年宪法由于其对于司法机关轻忽的精神使然,其中央与地方关系间的动态规范有所倒退,仅在第22条的规定了国务院同作为行政机关的地方各级革命委员会之间的领导和被领导关系。 [17]
由前所述,1978年宪法相较1975年宪法最大的进步在于对司法机关给予了重新重视,因此按照权力类型划分的思路,1978年宪法关于中央与地方关系的动态条款规模重新扩充回3条,即第34条国务院同作为行政机关的地方各级革命委员会之间的领导和被领导关系、第36条最高人民法院同地方各级人民法院以及第37条最高人民检察院与地方各级人民检察院之间的监督与被监督关系,从而在规范结构上恢复到了1954年宪法的状态。需要注意的是,1978年宪法将1954年宪法对于最高人民检察院与地方各级人民检察院之间“领导与被领导”关系的规定改为了“监督与被监督”的关系。
(五)中央与地方关系的间接条款
在历部宪法(文件)关于中央与地方关系的条款中,最容易被忽视的是一些处于半隐藏状态的间接条款。它们表面上并未涉及中央与地方关系的问题,但却通过与时代背景的结合或者与其他条文的体系解释而对中央与地方关系的调整发挥间接的指导作用。
1949年的《共同纲领》即存在一些间接条款。如,第14条规定:“凡人民解放军初解放的地方,应一律实施军事管制,取消国民党反动政权机关,由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府,领导人民建立革命秩序,镇压反革命活动,并在条件许可时召集各界人民代表会议。在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”这种对于临时军政府的设置,同军队上下级之间“命令-服从”的关系模式相耦合,就    确立了中央与这些特定地方之间纯粹的“命令-服从”(或曰“领导-被领导”)关系。又如,第26条规定:“国家应在经营范围、原料供给、销售市场、劳动条件、技术设备、财政政策、金融政策等方面,调剂国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济,使各种社会经济成分在国营经济领导之下,分工合作,各得其所,以促进整个社会经济的发展。”该条款实际上是我国建国初计划经济体制的规范依据,也实际上窒息了中央与地方之间实现财权划分的空间。
1954年宪法中的中央与地方关系间接条款类型较为单一,即分别于第63条、第74条和第82条规定了地方各级人民委员会、法院和检察院的组织由法律规定。这就通过行政机关和司法机关组织的立法保留,将各级地方的组织权留在了中央。而1975年宪法对于间接条款的运用与《共同纲领》和1954年宪法均不相同,它在第15条规定:“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量”,亦即仅仅对于军权集中于中央作了明确。1978年宪法在延续1975年宪法第15条军权集中于中央的精神的基础上,在第19条又进一步规定:“国家大力加强中国人民解放军的革命化现代化建设,加强民兵建设,实行野战军、地方军和民兵三结合的武装力量体制”,似乎又为部分军权在一定程度上的地方化预留了空间。
由上可知,历部宪法(文件)对于间接条款的运用是较为随意的,其中并无明显的规律可循。但同时,这些间接条款在调整中央与地方关系过程中所发挥的作用又是不容忽视的。因此,如何深入理解这些间接条款的规范意义(尤其是体系性价值),甚至如何在我国宪法完善的过程中充分理由间接条款的功能优势,无疑会在未来中央与地方关系宪政研究的领域中扮演重要的角色。
二、现行宪法对中央与地方关系的规范阐释及其内在逻辑
(一)现行宪法对中央与地方关系的规范阐释
现行宪法(即1982年宪法)是在改革开放之后,依据全新的国内外形势而制定的,在诸多方面体现出     前面四部宪法(文件)所不可比拟的巨大优越性,因此也被学者誉为“建国以来最好的一部宪法”。 [18]那么,这部宪法对于中央与地方关系的规范设计又如何呢?兹依照前文的类型化思路,逐一进行剖析。
首先,中央与地方关系的原则性条款。1982年宪法中典型的原则性条款有2条,涉及三个方面的内容。第一,第3条第1款是关于民主集中制原则的表述,这也是前面四部宪法(文件)对于民主集中制确认的延续。第二,第3条第3款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,这是新时期我国中央与地方权限划分的总原则,内容上与《共同纲领》第16条、1975年宪法第10条和1978年宪法第11条相呼应,但既去除了阶级斗争的色彩,又摆脱了经济领域的限定,适用范围更广。第三,第30条则是对地方行政层级划分的明确,基本还原了1954年宪法第53条的规定,所不同的只是在直辖市和较大的市之下除了区之外,增设了县。从这个意义上来说,如果去除文革的影响不谈,该条实际上同1978年宪法第33条更为接近。
其次,直接条款之中央与特殊地方关系条款。与前四部宪法(文件)不同,现行宪法关于中央与特殊地方关系的直接条款是最为完备的。第一,继续在序言中对台问题加以论述,并阐明国家的基本立场。序言第九段规定:“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”在充分吸收了1978年宪法第七段立宪经验的基础上,变“我们一定要解放台湾,完成统一祖国的大业”为“完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”,实际上将完成祖国统一的任务主体由大陆单方面的努力变成两岸共同努力的“二元主体”,意义重大。第二,对民族区域自治制度的规定首次采用总分形式——即“原则表述+具体制度”,其中原则表述集中体现为第4条第3款,即“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权,各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”,而具体制度则通过第三章第六节的一揽子条款进行集中表述(主要是第115-120条),形式上更加系统,内容上更为丰富。第三,在“特殊地方”项下加进了特别行政区的内容,为香港、澳门的回归和特别行政区基本法的制定提供了宪政空间。第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”
再次,直接条款之中央与一般地方关系的静态条款。同前三部宪法(不包括《共同纲领》)一样,该类条款构成了现行宪法中央与地方关系条款的主体内容。在中央静态权力的层面,大致可分为如下六个部分。第一,中央立法机关的地位与职权。其中第57、58条、规定了国家最高权力机关——全国人大的基本问题,再次强调了了中央在国家立法权中的核心地位;第62条对中央一级的国家权力进行了列举力,与第62条全国人大的权力映照、互动,共同构成中央权力体系的基本框架;第67条则列举了全国人大常委会的权力。第二,国家主席的权力列举。第81条规定:“华人民共和国主席代表中华人民共和国,进行国事活动,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”第三,中央行政机关的地位和权力。其中,第85条确定了最高国家行政机关的地位,是行政权领域里中央核心地位的集中表述;第89条列举了国务院享有的职权,进一步明确了中央行政的主导地位;第90条规定了国务院各部、各委员会在本部门的权限内,发布命令、指示和规章的权力。第四,对军权属于中央继续确认。第93条规定:“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。”第五,在第95条明确地方各级人民代表大会、地方各级人民政府以及各级民族自治地方自治机关的组织规定由中央立法保留。第六,中央国家司法机关的地位,即最高人民法院和最高人民检察院分别为我国最高审判机关和检察机关,其组织规定由中央立法保留。其条文主要包括第124、127、130和132条。在地方静态权力的层面,主要可分为如下两个部分。第一,第99、100条对地方各级人民代表大会及其常委会的权力进行概述。第二,在第107条对地方各级行政机关的权力进行了概述。综上可见,现行宪法对于中央与地方关系静态权力条款的设计依然遵循“重中央而轻地方”的进路,这也成为了导致我国中央与地方实权划分至今仍模糊不清的根源之一。
复次,直接条款之中央与一般地方关系的动态条款。从某种意义上说,动态条款就是将中央和地方的静态条款连结起来的纽带。这列条款在现行宪法中具体又可分为两个方面。第一,中央与地方行政机关间的“领导-服从”关系,第110条规定:“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”第二,最高人民法院与地方各级人民法院之间的“监督-被监督”关系,第127条规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”第三,最高人民检察院同地方各级人民检察院之间的“领导-负责”关系,第132条规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第133条规定:“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”
最后,中央与地方关系的间接条款。现行宪法中也存在若干间接条款,它们同前四部宪法(文件)的间接条款亦未体现出明显的承继规律。如,第5条第3款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”结合第100、116条等关于地方立法权的表述,本款实际上建构了“统一法制下的多元立法模式”。又如,第64条对修宪和修法程序的设计,结合其他法律保留条款,实际上强化了中央相对于地方的更加超然的地位优势。
综上,从1949年《共同纲领》到现行宪法,我国宪法(文件)文本中对于中央与地方关系的规制条款可汇总为下表:
新中国历部宪法(文件)中央与地方关系条款汇总
QQ截图20150410210519
(图表一)
(二)现行宪法中央与地方关系条款的内在逻辑
在研究宪法文本中关于中央与地方关系的规范时,有学者提出了“其内在逻辑关系为何”的命题,但却并未很好回答。 [19]笔者认为,和中央与地方关系在政治学语境中的条块关系特点惊人相似,其有关宪法条文之间也呈现出了“条块关系”的某些特征。
首先,“条条”关系。政治学中的“条条”是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务相同的职能部门。 [20]宪法文本规范中央与地方关系的相关条文之间的“条条”关系除了同样体现为一种自上而下的逻辑进路之外,与政治学的理解存在本质不同。虽然各条文之间的效力高下并无本质区别,却依然呈现出如下的“条条”关系。第一,有关条文从文本上可以明确地区分出总则性条文和分述性条文,前者对于根本性问题确定宏观的基调,而后者对于前者进行细化、延伸与补充。如第3条第4款规定了处理中央与地方关系的总原则,属于典型的总则性条文,而第62、67、89条等条文在内容上体现出对于特定主体的权力的列举,具有明显的分述性特征。第二,所谓的总则性与分述性条文,只是一种相对的划分模式,并不具有绝对严格的标准。如,与第3条相比较,第4条第3款对民族区域自治制度的规定以及第31条对“一国两制”下特别行政区问题的规定无疑属于分述性条文,但是倘若与第三章第六节的内容相较,第4条第3款却又体现出鲜明的总则性特征。第三,每个“条条”的长度不尽相同,即在宪法文本的范围内,虽然每个“条条”都是以第3条第4款这一最为根本的条文为始,但却未下延至同样的制度层次。典型的如对于民族区域自治下的中央与地方关系模式而言,其始于中央与地方基本原则条款,经过对中央与地方二元维度的主体划分、民族区域自治类型的总则性条款直到第三章第六节的分述性条款,体现出一种完整的“条条”脉络。而由同一逻辑起点引出的“一国两制”下的中央与地方关系模式,经过对中央与地方二元维度的主体划分的承接之后,在第31条对而别行政区问题的总则性规定层面就戛然而止,其余未竟事项的规范则完全交给特别行政区基本法,从而在宪法文本的范围内体现出一种层级有限的“条条”关系。
其次,“块块”关系。“块块”也常被政治学者用来描述中央与地方关系的结构性特征,但宪法文本规范中央与地方关系相关条文间体现出的“块块”关系与政治学的理解迥然相异。其特征有如下几点。第一,在内容上,体现为中央与地方二元“块块”的特征。对于构成中央与地方关系的两个主要因素,宪法文本分为两个不同的线索予以规范。一方面,对于中央的基本定位(第57、58条)、中央的主要权力(第62、67、85、89条)层次鲜明地进行表述,勾勒出中央与地方关系中的中央层面的基本制度框架;另一方面,对于地方层面的基本问题(第30、95、100条)进行分别规范,从而形成与中央制度层面相应的地方层面的基本制度框架。第二,在类型上,将地方层面进而分为一般地方、民族自治地方和特别行政区三个“块块”进行表述。 [21]其具体处理方式是以对一般地方的框架性规定为主体,并在此基础上彰显民族自治地方和特别行政区两种地方类型的特殊性规定。民族自治地方的特有条款如第4条第3款和第三章第六节,特别行政区的特有条款则以第31条为核心。第三,从更为宏观的视角来看,宪法文本中最大的“块块”模式体现为对于中央与地方二元关系的综合把握和对中央与地方分别表述的分野之上。前者以第3条第4款和第5条第2、3款为代表,重在对中央与地方关系二元主体间的互动关系进行宏观把握,体现为一种动态的规范特征;后者以剩余的其他大多数条文未代表,重在对中央与地方二元主体的地位、性质、权力进行分别的规制,体现为一种静态的规范特征。这一动一静不同侧重的两类条文,构成了宪法文本范围内对于中央与地方关系进行规定的最大一对“块块”关系。
综上,宪法文本对于中央与地方关系进行规范的相关条文之间的内在逻辑(条块关系)可以下图表示:
未命名
(图表二)
三、我国宪法文本中央与地方关系条款的演变规律及其局限
在基本明确了我国中央与地方关系的宪法文本演变过程中,随之而来的问题是:这一研究过程中是否具有隐藏的规律可循?这些规律又呈现出我国中央与地方关系宪法条款的哪些缺陷?
(一)我国宪法文本中央与地方关系条款的演变规律
由前文可知,在对宪法里中央与地方关系条款的分类研究层面,并非所有的条款种类都具有明显的规律性(如间接条款),因此,这里对于规律的探讨倾向于超脱类型化的思维之外的更为宏观的理论总结。笔者认为,我国宪法文本中央与地方关系条款的演变主要体现了如下规律。
首先,基本反映了制定时期的时代特征。这是因为“宪法创制总是和国家命运与主流意识形态相结合”, [22]而国家命运与主流意识形态本身就具备深刻的时代烙印。纵向看来,我国历部宪法(文件)对于中央与地方关系的规定都是同当时的历史背景和时代特征紧密结合的。如,1949年的《共同纲领》在1954年之前实际上扮演着临时宪法的角色,但是鲜为被注意的事,它的前身其实是1948年10月由中共中央提出的《中国人民民主革命纲领初稿》,这是一部强调“人民民主革命”的政治文件。而在1949年6月新政协筹备成立时,鉴于革命即将取得胜利的客观情况和中共有关新民主主义革命社会理论的最新发展,周恩来领导的起草小组于1949年8月在《革命纲领初稿》的基础上重新提出了第二稿草案,即《新民主主义革命的共同纲领》,这才是今天我们所见到的1949年《共同纲领》。可见,作为新中国第一部宪法文件,《共同纲领》从诞生之初就是与其所处的时代特征与情势变革紧密相关的。又如,1954年宪法第53条首次对全国行政区域所进行了精细的划分,从而理顺了各级地方的宪法地位。而在新中国成立之初曾发挥了巨大积极作用的“大区”并未得到承认,这是由于大区制后期地方割据色彩逐渐浓厚所致,毛泽东曾评价道:“我们建国初期实行的那种大区制度,当时有必要,但是也有缺点,后来的高饶反党联盟,就多少利用了这个缺点。” [23]因此,我们甚至可以这样推断:倘若没有对大区制成败得失的经验总结,在很可能也就不会有1954年宪法对于地方行政区域的重视与细分。 [24]还如,1975年宪法对“抓革命,促生产,促工作,促战备”方针的确认,1978年宪法对革命委员会的人民公社的规定,亦与它们诞生于文革时期的历史大背景有关。对于宪法文本中央与地方关系条款同时代背景的耦合问题,笔者主张辩证看待:一方面,宪法源于时代现实是由其自身的理论属性和实践价值所决定的,我们不能想象通过一部完全脱离现实的“悬浮宪法”(floating constitution)来实现国家的全面治理;而另一方面,宪法的最高性和根本性又决定了其不能完全被时代背景所完全羁绊,即还应当在制度设计的过程中充分利用开放条款来体现对未来发展趋势的预判甚至制度预留,否则,客观现实的不断变化将同宪法的稳定性和权威性之间产生巨大的张力,从而严重削弱宪法文本的生命力。
其次,我国调整中央与地方关系的若干重要原则基本得以延续。学界曾将我国中央与地方关系的演变形象比喻为“一统就死-一死就叫-一叫就放-一放就乱-一乱就收-一收又统”的恶性循环。 [25]从一个侧面来说,每一部宪法(文件)在制定时所处的中央与地方关系局面亦不相同,甚至在某一部宪法(文件)的实施周期内会经历中央与地方关系局面的数次变革。但是,这并不意味着我国对中央与地方关系的调整并无原则可言——实际上,不仅有原则,而且其中一些重要的原则还在历部宪法(文件)中都得到了连续体现。 [26]如,作为我国单一制政体最为重要的宪法标志的“民主集中制”原则,自1949年《共同纲领》在第15条规定“各级政权机关一律实行民主集中制”以后,在后续宪法文本的显要位置——1954年宪法第2条、1975年宪法第3条、1978年宪法第3条和现行宪法第3条——都得到了继承与认可。这也可以从一个侧面解释为何我国的中央与地方关系虽然经历过多次深刻调整,但始终局限在单一制的范围内研讨与实践。又如,1949年《共同纲领》第16条提出:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜”,并在第33条进一步指出:“中央各经济部门和地方各经济部门在中央入民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性”。这无疑成为我国后来在调整中央与地方关系时最重要的“发挥中央和地方两个积极性”原则的滥觞。除了1954年宪法之外,1975年宪法第10条、1978年宪法第11条以及现行宪法第11条都进一步加以明确。 [27]当然,随着中央与地方关系的深化调整,笔者也曾对该原则的先天不足有所异议, [28]但却也不能就此抹杀其在我国数十年中央与地方关系发展历程中所发挥的持续的、积极的作用。对于若干重要原则在宪法文本中的延续,其积极性是不言而喻的:在规范价值上,这种“延续”本身就体现了立宪者对于这些原则的重视,从而凸显了相关条款的宪法地位;在实践功能上,延续的状态增强了宪法相关条款的稳定性和权威性,避免了中央与地方关系的调整政策随着中央与地方关系本身的动荡而动荡。
再次,基本形成了“宪法-法律-政策”文件相互配合实施的调整模式。徒宪不足以自立,徒法不足以自行。不论是出于历史的偶然还是经验的反思,我国自1949年的《共同纲领》开始,就已经形成了一套“宪法-法律-政策”文件相互配合实施的中央与地方关系调整模式。在《新民主主义革命的共同纲领》形成之后,我国根据立法机关和权力机关的类型化思路,行成了两套与《共同纲领》相互配合实施的法规范体系。一是关于中央与地方立法机关(即中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议)的组织规范,包括《中国人民政治协商会议组织法》、《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》和《县各界人民代表会议组织通则》等。二是关于中央与地方行政机关的组织规范,包括《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》和《县人民政府组织通则》等。从这个意义上说,对于中央与地方关系的调整,《共同纲领》所肩负的历史使命已经不仅限于提原则和定基调,而是已经开始有计划、规模化地制度实践了。又如,1954年宪法虽然并未象其余四部宪法(文件)那样明确提出“发挥中央和地方两个积极性”原则,但在其二十余年的实施周期中,我国中央与地方关系领域发生的数次重大调整却恰恰说明了该原则一直被实际运用 [29],这很大程度上要归功于中央政策的引导作用。 [30]如1956年,毛泽东在《论十大关系》中指出:“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。” [31]同年,周恩来在《中共八大上的讲话》中也强调了“大权集中、小权分散,既要统一领导、又要因地制宜的精神。”1957年陈云在国务院第五办公室办公会议上则指出:“要做到中央与地方各得其所,地方的积极性要和中央的计划性结合起来。” [32]1959年张闻天在庐山会议发言时说:“民主和集中首先是中央和地方的关系。……集中要同发挥地方积极性结合。” [33]就当时的法制建设实践来看,上述领导人的讲话很大程度上对1954年宪法相关条款的缺失进行了有效补充。1975年宪法和1978年宪法本身即是文化大革命政策的产物,此处从略,而现行的1982年宪法则又将“宪法-法律-政策”文件相互配合实施的调整模式发展到了新的高度。总之,这种模式对于补充纠正宪法文本在调整中央与地方关系时体现出的过于简略、直接实施性不强甚至疏漏等问题的方面发挥了巨大的积极效用,但同时也不容忽视的是,该模式的关键在于如何理清政策与宪法和法律之间的主次对比——然而遗憾的是,这一关键性问题时至今日尚未得到很好地解决。
最后,内容上逐渐丰富、规范性上不断优化。总的说来,从1949年《共同纲领》到1982年宪法,我国宪法文本中央与地方关系条款的演变基本呈现出一种上升的发展趋势,内容上逐渐丰富,规范性上也不断优化。即使是饱受非议的1975年宪法和1978年宪法,虽然整体上倒退,但在某些特定方面则依然存在进步和发展。如果说1949年的《共同纲领》还只是一部过渡时期的临时宪政纲领,其许多规定充满原则性和宣示性的色彩的话,那么到1954年我国第一部宪法的出台,许多中央与地方关系的基本问题已经初步完成了规范体系的基本构架。从原则条款到具体规定条款的分工配合,到静态条款中对中央和地方权力二元划分的明确,再到具体规定条款中静态和动态条款的互相补充,最后到间接条款的制度配合,这套框架至今仍在现行宪法中具有极强的规范生命力。1975年宪法对《共同纲领》中“充分发挥中央和地方两个积极性”的回归,1978年宪法在序言部分对台湾问题的首次涉及,都使得这两部宪法在整体评价不高的同时又在一定程度上延续了我国宪法文本中央与地方关系条款的发展趋势。而现行的1982年宪法经过数次修正完善,在充分吸收和总结前面四部宪法(文件)经验得失的基础上,业已成为我国制宪领域之集大成者。不仅在中央与地方关系条款的设计上体系完备(各类型的条款互相配合)、内容全面(中央与一般地方、特别行政区乃至台湾的关系问题兼具)、内在逻辑清晰(明晰的“条块关系”结构),而且在实施的效果上也远好于前面四部宪法(文件)。虽然我国中央与地方关系领域仍有诸多难题亟待破解,但是有了现行宪法规范的良好基础,只要明确科学的发展方向,就尽可期待日趋完备的一天。
(二)我国宪法文本中央与地方关系条款演变中呈现的局限性
虽然我国宪法文本关于中央与地方关系的条款呈现出不断发展和完善的趋势,但是有些问题在长达六十余年的发展过程中始终伴随左右,并未被很好地回应和解决,这也导致它们在21世纪的今天仍然对我国中央与地方关系的处理和调谐造成极大困扰。归纳来看,笔者认为主要包括(但不限于)如下五点。
首先,宪法中有关中央与地方关系的条款落后于改革。究其原因,主要有二。第一,这是宪法权威性和稳定性的基本属性使然。作为一国根本大法,宪法在规范地位上自属权威,而这种权威的来源,除了制宪主体、制宪权等实质因素外,一个重要的形式因素即文本自身的稳定性。因此,不能强求一部视稳定为生命的宪法文本根据中央与地方关系的频繁变革而变化。这就带来了新的问题——第二,我国中央与地方关系的调整多出于经验,而非建立在具有严密逻辑求证的理论基础之上,因此变动较为频繁,令宪法对每一次变动都作出回应实属不易。1958年,毛泽东在武汉会见英国蒙哥马利元帅时曾指出:“(对于治理国家)我没有什么经验,就是中央集权多了,我就下放一点;地方分权多了,我就收上来一点。”这是我国调整中央与地方关系经验式进路的典型写照。虽然后来的宪法文本将这种经验本身予以吸纳,但对其进行的规范化、制度化加工却十分有限, [34]因此也就未能从根本上实现由经验向法制的根本转变。 [35]
其次,宪法中有关中央与地方关系的条款无法对既有部分改革成果及时、全面地确认和巩固。从远的来说,1954年宪法在中央与地方关系方面最大的遗憾莫过于没能对调整中央与地方关系的基本原则作一明确。前文已述,在这部宪法诞生之前,我国实际上已经经历了一次分权与集权的循环——或许是对大区制的弊端心存余悸——1954年宪法并未忙于确立“发挥中央和地方两个积极性”的原则,从而导致这一问题直到二十年之后的1975年宪法中方予解决。从近的来说,1994年实施的分税制改革可谓我国中央与地方关系史上最为重要的改革之一,然而作为其基础依据的仅是《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(1993年11月14日)和国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》(1993年12月25日),迄今仍未获得明确的宪法依据。亦即,在分税制改革实施近二十年的历程中,经历过四次修正的宪法文本却始终未对其进行“追认”,以至于分税制至今仍面临着有关合宪性基础的诘问。 [36]
再次,宪法中有关中央与地方关系的条款预设制度张力不足,甚至成为新改革的规范障碍。一个典型事例是上世纪90年代宪法学界曾热议的“良性违宪”问题。所谓良性违宪,是指虽然违背了当时的宪法条文,但符合人民的根本利益的行为评价。而这一问题的提出本身就具有中央与地方关系改革的背景。 [37]良性违宪的争议何以出现?其根源在于实质合法性和形式合法性的二元区分——法律规范(当然也包括宪法规范)制定当时情境预设的相对确定性。这种确定性很容易在日后法律实施的过程中由于新情况、新变化的出现而导致解释上的错位。施米特就曾由此提出了“处境法”(Situationsrecht)的概念。 [38]显然,为了尽量限缩甚至消弭实质合法性和形式合法性的现实差异,同时又不至于令自身权威性和稳定性过分削弱,作为根本法的宪法在规定中央和地方关系的时有必要为未来可能的改革预留足够的制度空间。 [39]而“良性违宪”出现的本身恰恰就揭示了我国宪法中央与地方关系条款在这方面的缺陷——其后推行诸多中央与地方关系的改革正是由于这种局限而被蒙上了“违宪”的面纱。
复次,宪法文本在调整中央与地方关系中的实际效用弱于政策甚至领导人讲话。“黑头(指法律文件)不如红头(指党的文件),红头不如口头(指领导者个人说了算)”正是对这一问题的生动写照。 [40]其中,“红头”和“口头”实际上都属于政策手段的范畴。通过比较五个宪法(文件)文本的中央与地方关系条款的演变轨迹可知,虽然存在不断发展的趋势,但其在内在结构上并无明显的改变。也就是说,在中央与地方关系的调整不断深化和复杂化的情况下,宪法条款的回应仅在于个别方面的内容丰富, [41]而实际应对能力并无明显的提升。学界对于我国中央与地方关系发展脉络的研究和把握大量依据各种红头文件、领导人讲话等政策性史料,而对于宪法和法律文本的使用却相对有限,这也是我国中央与地方关系长期以来主要依靠政策手段进行调整的典型例证。 [42]从宏观来说,我国中央与地方关系的调整一直采取政策主导模式,甚至“权力什么时候收放、怎样收放、收放多少,没有一个确定的标准,往往以领导人的意志作为决策依据”; [43]从微观来说,这一现象的背后实际上隐藏着复杂的因果关系——如前文所述,宪法文本对于其颁布前进行的改革未能及时确认和巩固,对于其制定后进行的改革亦不能预留足够的制度空间,导致每次中央与地方关系改革的发起和推动只能依靠灵活性较高、且在中央集权体制下又无明显的权威性缺陷的政策手段来主导——这反过来加剧了政策相对于宪法和法律的比较优势,从而形成一种恶性循环。到上世纪90年代,学界方始反思改革对宪法文本的突破所导致的“良性违宪”问题,而地方“先行先试”的改革试验又将这种“良性违宪”拓展到了地方试点是否对以宪法为核心的中央立法构成僭越的思考。 [44]总之,从西方国家的经验来看,虽然政策手段对于中央与地方关系的调整不可或缺,但我国对该手段的实际使用却大大超出了应有的范围——从某种程度上说,对政策手段的过分依赖也进一步加剧了以宪法为标志的法制手段的萎缩,导致了“政法倒置”局面的产生。
最后,相关立法对于宪法中央与地方规范的支撑作用孱弱。众所周知,我国宪法的实施模式以间接实施为主,即宪法条款一般通过成为下位法的立法依据而获得间接地实现,很难直接用于对特定问题的调整与规制。因此,宪法条款的实现程度在很大程度上取决于相关立法,而相关立法的效果也就在宪法文本与政策文件的“博弈”中扮演了特殊的角色。前文指出,我国的中央与地方关系采取了“宪法-法律-政策”相互配合实施的调整模式,而政法关系又呈现“倒置”状态,那么宪法和法律的关系又如何?换言之,相关立法对于宪法中央与地方规范的支撑作用怎样?然而答案却是令人遗憾的。第一,我国中央与地方关系的立法数量较少。在现行法律中,我国仅在国家权力机关和行政机关两个方面初步实现了中央与一般地方权力静态划分的法治化,而其主要依据又仅限于《全国人民代表大会组织法》、《中央人民政府组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,实践中难以对相关宪法条款形成事实上的有力支撑。 [45]第二,我国中央与地方关系的立法过于分散。由于采取分别立法的进路,因此我国不同领域的中央与地方关系分散在不同的法律部门中予以规定,不仅在立法上造成了大量矛盾甚至冲突的空间,而且在实施中要耗费较高的协调成本。近年来学界对制定统一的《中央与地方关系法》的呼声日益高涨正是出于对这一问题的反思。 [46]第三,对于中央与地方关系的重要领域尚存立法空白。如,宪法对于中央和地方事权的划分,不仅在列举上较为笼统,而且中央和地方的差异大多只体现在实施层级和地域范围上,“桶形特征”造成了大量“伪共享事权”的存在,而相关立法并未在此类问题的解决中充分发挥积极作用; [47]又如,对于正如火如荼开展的地方改革试验,不仅宪法文本中难寻依据,而且既有的法律规范亦未作出明确的授权,从而加剧了“试对则皆大欢喜,试错则承担违法责任”的现象。虽然很多地方为了激励改革而提出“试错权”概念,但“试错权”本身的合法性基础亦存疑。 [48]第四,部分法律规定实用性不足,主要是由于它们在条文表述上原则性过强或软法性特征突出所致,典型例证如《民族区域自治法》。 [49]对此,笔者曾在另一篇文章中有系统论述,此处不赘。 [50]总之,相关立法支撑作用的孱弱,是导致宪法文本中央与地方关系条款实现不足的重要因素。
综上,我国宪法文本中央与地方关系条款演变中呈现出的效用局限性及其内在逻辑关联,如下图所示。
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(图表三)
四、宪法文本中央与地方关系条款的完善方向
鉴于中央与地方关系的调整本身即是十分复杂的问题,因此如何通过宪法文本中相关条款的完善来推进这一调整的优化亦非一篇论文乃至一部著作所能容纳。因此,笔者谨根据宪法文本中中央与地方关系条款的类型化思路,对其完善的方向作一简要论述。当然,论述以现行宪法为分析样本。
首先,原则性条款的完善方向。在历部宪法(文件)中,原则性条款向来是当时调整中央与地方关系的“帝王条款”,扮演着重要的“统领”角色。因此,原则性条款绝不仅具宣示价值,更应当为中央与地方关系的调谐定下良好基调。总的来说,现行宪法原则性条款的调整方向主要有三。第一,宪法第3条的进一步完善,即“中央和地方的国家职权结构的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”该条的实践意义有限,或者说它的政治宣示意义要远远大于法律规范意义。实际上,现行宪法在制定之初也曾有人提出采用列举的方式明确央地各自的权限,但是考虑到我国对于如此重要的问题尚无成熟的立法经验,最后还是选择了保守的处理方式。 [51]笔者认为,面对中央与地方关系的时代变迁,这种保守应当逐渐破除,且有意识地强化其制度化色彩,使第3条更加充分地发挥指导性价值。 [52]第二,在全国行政区划条款(第30条)中考虑适当恢复大区建制。所谓“适当”,并不是完全恢复建国初那种拥有极大权力的大区,而是将其同划小省区、减少行政层级等地方改革相结合,使之成为一种中央同省级地方之间“务虚”的议事协调机构——既能够极大调动地方积极性,又能够缓解省区划小后带来的省级地方管理幅度过大问题,还能够防止地方权力的畸形膨胀,从而实现长期存在的集权与分权矛盾与循环的良好解决。 [53]第三,明确中央与地方事权与财权相匹配的原则。“事权”本身即具有支出责任(expenditure responsibility)和政府权力(government power)的双重属性。 [54]因此,从应然的状态而言,事权与财权相匹配是现代国家内部(尤其是中央与地方间)权力分配的重要原则——有多少事权就应当有多少财权;反之,有多少财权,就应当能反推出有多少事权。不论效果如何,1994年的分税制改革对中央与地方之间的财权划分进行了有益的尝试,而与之相配套的事权划分改革却迟迟未见。地方财权的确定性(即有限性)和相应事权的不确定性(即无限性),导致了大量“中央请客地方买单”以及“跑部钱进”等问题的滋生。无论是对既有改革进行确认巩固的角度,还是从为新改革预留制度空间的角度,在宪法原则性条款中加入“财权与事权相匹配原则”都是必要且亟需的。
其次,中央与特殊地方关系条款的完善方向。按照当前语境下对“特殊地方”的理解,宪法关于中央与特殊地方关系条款的完善亦可分为三个方面展开。第一,中央同民族自治地方的关系。作为我国的一项基本政治制度,民族区域自治制度在《民族区域自治法》的引领和保障下获得了较大发展,但是授权过空(如“只有慰问信,没有慰问金”)、管控过严(如五大自治区自治条例至今阙如)、同一般地方相比对民族性强调不足(如对广西、内蒙的许多政策视同于一般省、市)已经成为制约民族区域自治制度进一步发展的障碍。而日前学界对于“第二代民族政策”的论争已经从侧面说明了深入调整中央同民族自治地方关系的急迫性。 [55]就宪法文本而言,笔者认为,一方面,作为前提,应当在正视问题的基础上继续坚持民族区域自治制度;另一方面,应当着重关注民族区域自治权的真正实现,即在宪法层面极大削弱《民族区域自治法》及其相关法律规范的软法色彩。第二,中央同特别行政区的关系。现行宪法第31条通过概括授权的方式将该问题全权交由法律解决,事实也证明两部基本法在港澳特别行政区回归和发展的过程中亦发挥了重要作用。但是,目前第31条的规定“制度预设”色彩颇丰,而“经验总结”色彩不足。我们刚刚喜迎香港回归15周年纪念日,而距澳门回归13周年亦已不远。在“一国两制”十余年的实践过程中,亦总结了一些重要的原则,它们亟待宪法的确认,并将为台湾问题的解决提供宝贵借鉴。因此,国家同特别行政区的关系条款不应局限于第31条,而应当有所扩充,甚至可通过形成“条款群”的方式实现其同民族区域自治制度条款的制度平衡。这一目标主要可通过对两部特别行政区基本法的重要制度原则进行归纳总结的基础上充分结合一国两制实践经验的路径实现。第三,中央与台湾地区关系的处理。近年来,一方面,两岸各方面交流深入开展,尤其是ECFA签订之后,两岸在经济上的一体化趋势已经不可避免;另一方面,“台独”的暗流依然存在,并成为影响海峡局势的重要因素。因此,宪法文本对于中央与地方关系的处理应当突破序言宣示功能的局限性,而采用正式的条款来加以明确。 [56]这不仅可将台湾问题正式纳入宪政之维,更能够为目前调整两岸关系的基本法律——《反分裂国家法》补充宪法依据,还能够为未来台湾问题的彻底解决预留制度空间。笔者认为,可参照宪法对于港、澳回归的处理方式,以第31条的表述为样本,最终形成中央与台湾关系的原则性条款。综上可知,对于民族自治地方、特别行政区和台湾地区而言,宪法文本完善的要求和程度以递减的顺序排列。
再次,直接条款之中央与一般地方关系静态条款的完善方向。这类条款主要是对中央和地方各自事权范围的分述。相对来说,目前最为成熟和完备的是对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会权力的划分(分别列举),中央人民政府和地方各级人民政府的权力划分次之(中央列举+地方概括),司法机关的中央与地方分配最略。试从如下方面详论。第一,应当注意的是,尽量明确中央和地方各自的事权范围虽是中央与地方关系调谐的基础,但这并不意味着共享事权范围越小越好。一方面,有些事权基于其本质属性必须由中央与地方共享方能实现效用最大(如教育权);另一方面,在特定情况下,共享事权亦是中央对地方实施监管和调控的重要途径。 [57]因此,厘清中央和地方各自事权范围的努力是存在边际的。第二,要彻底改变对中央和地方事权列举近似或雷同的现象,这是当前“伪共享事权”畸多的规范根源。在确保中央统一领导的基础上,实现中央与地方在具体事权问题上各有所管、各有所重,从根本上移除“条条关系”和“桶形结构”的消极影响。 [58]第三,明确中央与地方事权划分的基本原则。既然宪法并不适宜操作具体事权的划分问题,但明确事权在中央与地方之间的分布原则却是宪法文本的题中之义。笔者认为,事权划分原则主要有四:其一,兼顾中央和地方两个积极性原则,即对中央核心利益和地方核心利益的分别实现给予统一的观照,走出长期以来一味将地方视作中央附庸的误区;其二,客观现实、事权、责任和职能相适应原则,即令客观现实、事权、责任和职能四要素在事实上彼此间都具有良好的对应关系;其三,灵活性原则,即对于中央和地方事权的划分不能盲目、机械地一刀切,而要根据不同地区、不同时期的不同情况作相应的调整;其四,法制原则,即纠正长期以来以政策手段为主导的中央与地方关系调整模式,重建以法制为核心路径。 [59]第四,在具体规范表述上,对中央和地方的各自事权以逐项列举的方式加以明确,对中央与地方的共享事权则以“概括+排除”的方式加以明确。需要强调的是,基于法制原则的内在性要求,上述条款的改革应当同《中央与地方关系法》的制定配合推进。这些原则的表述,可作为相关静态条款中之一款分别说明,当然,亦可统一归入宪法文本开篇的原则性条款项下。
最后,直接条款之中央与一般地方关系动态条款的完善方向。同静态条款相比,宪法文本中的动态条款往往致力于中央与地方互动原则的确立,其核心词包括“领导-被领导”、“命令-服从”、“监督-被监督”等。笔者认为,现行宪法中的动态条款基本上能够承担起预设的宪法使命。而在未来的完善过程中,“授权-试点”则应当成为动态条款内容的重要组成部分。目前,我国中央与地方关系的发展已经不再是单纯的中央推动或中央主导模式,而是越来越多地呈现出“上下并举”的新态势——地方在中央与地方关系中所扮演的角色愈发积极、主动、重要,中央如何为地方的能动划定适当的范围并赋予其宪法层面的合法性支撑?这是宪法中动态条款的重要完善方向。笔者认为,这种完善主要应当集中在授权试点改革的事项范围、原则、经验推广、甚至试错权(即免责问题)的适用等方面,可通过明确法律保留的方式节省宪法的规范资源,篇幅上以补偿过一个条文(可包括数款)为佳。作为这一改革的副产品,关于“良性违宪“的争论在很大程度上也能够得以消弭。
    至于间接条款的完善方向问题,鉴于其在历部宪法(文件)文本的演变过程中并未体现出明显的规律性,因此很难直接指出其完善方向。但应当明确的是,从经验上说,间接条款在功能上并无明确的定位,而具有典型的“按需出现”特征。因此,不论如何完善,其适用都应以必要为原则,这样才能在确保宪法规范通俗易懂的基础上,令间接条款独特的体系解释价值得以最大限度地发挥。此外,对于中央与地方关系的调整绝非宪法文本所能独立解决,因此,对相关配套政策的和法律规范的制定以及它们同宪法相关条款之间相互关系的研究,亦具有重要价值。
注释:
[1] 任喜荣:《完善宪法文本,构建和谐社会》,载《当代法学》2005年第6期,第4页。
[2] 参见[德]卡尔·施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2005年版,第3-24页。
[3] [美]布鲁斯·阿克曼:《我们人民:宪法变革的原动力》,孙文恺译,法律出版社2003年版,第3页。
[4] [日]铃木义男:《行政法学方法论之变迁》,陈汝德等译,中国政法大学出版社2004年版,第47-48页。
[5] 吴国光、郑永年:《论中央-地方关系:中国制度转型中的一个轴心问题》,香港牛津大学出版社1995年版,第3页。
[6] 许多学者从宪政、地方自治、基本权利等不同视角对中央与地方关系问题进行了研究,但却鲜见来自于宪法文本的“原始观照”。这主要体现在三个方面。第一,目前将“规范宪法学”的进路在中央与地方关系的研究贯彻得较为彻底的成果十分有限,代表成果如秦前红:《简评宪法文本关于中央与地方关系的制度安排》,载《河南省政法管理干部学院学报》2007年第6期;郑毅:《宪法文本中的中央与地方关系》,载《东方法学》2011年第6期;等。第二,在运用宪法文本分析中央与地方关系问题时分析粗疏、视角单一。第三,一个明显的形式特征是,在相关研究中对国家政策、领导人讲话的关注要远远超过宪法文本。下文还将对此进行论述。
[7] 中央文献研究室编著:《毛泽东传(1949-1976)》(上),中央文献出版社2003年版,第325页。
[8] 将《共同纲领》同其他四部宪法并列考察,并不意味着笔者将其认定为真正意义上的宪法。因为“《共同纲领》是新中国的临时宪法,具有特定历史条件下的民主性基础。但受历史条件的制约,《共同纲领》尚不足以满足一部严格意义上的宪法所需的基本条件,因此它并不是新中国的第一部宪法。”韩大元:《论1949年<共同纲领>的制定权》,载《中国法学》2010年第5期,第5页。
[9] 李治安主编:《中国五千年中央与地方关系》,人民出版社2010年版,第1178页。
[10] 参见童之伟:《论有中国特色的民主集中单一制》,载《江苏社会科学》1997年第5期,第63页。
[11] 张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2004年版, 第140页。
[12] 周叶中主编:《宪法》,高等教育出版社、北京大学出版社2004年第二版,第81页。
[13] 1947年5月1日,我国就成立了第一个省级的民族自治区——内蒙古自治区。新中国成立前夕,北京召开了有多个少数民族代表参加的政治协商会议,正式确定我国实行民族区域自治制度。
[14] 之所以强调“形式上”,是因为该条仅以“可以依照法律规定的权限行使自治权”,内容空洞,实践中难以落实。
[15] 值得一提的是,宪法并未相应地明确最高人民检察院为国家最高检察机关。
[16] 前引⑨,第1242页。
[17] 根据1975年宪法第22条的规定,地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关,同时又是地方各级人民政府。
[18] 前引12,第82页。
[19] 前引⑥,秦前红文,第10页。
[20] 周振超:《当代中国政府“条块关系”研究》,天津人民出版社2009年版,第2页。
[21] 事实上,宪法文本中只是明确指出了后两类地方类型,而第一种类型是笔者为论述方便而对除了后两种类型外的其他地方类型所作的统一称呼。这种处理在学界中亦属常见,参见张千帆主编:《宪法》,北京大学出版社2008年版,第410页。
[22] 前引21,第73页。
[23] 《毛泽东选集》第5卷,人民出版社1977年版,第280页。
[24] 也有观点认为,当初大区制的建立或许本身就是中央从基层上收权力的第一步,因为“中国革命走的是农村包围城市的道路,其政权和军事力量都是在各个根据地独立发展起来的,各路大军统帅是党政军一手抓的地方‘诸侯’,是一些说一不二的魅力型领导人。他们长期领导一个地区的全面工作,有自己的人马、班底,事实上形成了许多‘山头’。”而大区的建立可能就隐含了先将这些基层权力集中到大区一级的考量。参见前引⑧,第45-46页。但是从中央的角度来看,大区的存在显然具有浓重的地方分权色彩,而大区制的撤销自然就成为中央集权的典型标志。不过由于视角不同,因此这与苏力的理解在本质上并无矛盾。
[25] 刘小兵:《中央与地方关系的法律思考》,载《中国法学》1995年第2期,第27页。
[26] 熊文钊教授在《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》(北京大学出版社2005年版)中提出过八大原则,后来笔者在此基础上对其进一步深化与完善(参见郑毅:《试论我国处理中央与地方关系的八大原则》,载《岭南学刊》2010年第5期)。但这里所指的仅限于正式由宪法文本所承认的原则,相比专门的学术探讨在范围上要小得多。
[27] 值得一提的是,虽然1954年宪法出于某种原因没有明确提出“发挥两个积极性”原则,但是当时中央主要领导人在各个场合的讲话中却始终对该原则“青睐有加”。因此,在1954年宪法的实施周期内,“发挥两个积极性”原则实际上并未因淡出宪法文本而被忽视。这是我国在调整中央与地方关系时常用的“宪法-政策”相结合模式的典型例证。下文中将对此做进一步论述。
[28] 参见郑毅:《浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制》,载里赞主编:《望江法学》(2010年卷),法律出版社2011年版,第93页。
[29] 这几次调整主要包括:建国初期以大区制为代表的地方权力膨胀;20世纪50年代初形成的高度集权的统收统支模式,即第一次权力上收;在社会主义改造基本完成,计划经济体制基本确立之后,1958年进行了第一次分权试验,但随后的三年调整时期又重新强调集权,即权力的第二次上收;1971年至1973年推行“财政收支包干”体制,实为第二次分权试验;1974年至1975年,为了稳定中央对于地方的领导地位,又重新上收权力,即第三次权力上收。部分归纳可参见何帆:《为市场经济立宪:当代中国的财政问题》,今日中国出版社2008年版,第一章及第二章第一节的内容。
[30] 当然,这些超出宪法规范的政策本身也面临着合宪性的诘问,下文将有专门探讨。
[31] 实际上,毛泽东在1958年3月10日的成都会议上进一步把中央与地方关系确立为与工业和农业、沿海和内地、国际集体和个人以及国防建设和经济建设相并列的“五大关系”之一,中央领导人对于中央与地方关系的重视程度可见一斑。参见辛向阳:《大国诸侯:中国中央与地方关系之结》,中国社会出版社2008年版,第255-256页。
[32] 参见武力:《陈云与1957年前后中央地方经济关系的调整》,载《党史研究与教学》2009年第1期,第66-67页。
[33] 前引31,第395页
[34] 一个典型例证是,现行宪法中调整中央与地方关系的核心条款——第3条的规定,在表述上几乎就是1956年毛泽东《论十大关系》中“要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性”一说的“翻版”。参见前引28,第93页。
[35] 有学者即指出:“毛泽东对中央与地方的分权问题显然有宪法意识,,但基本上拒绝了将其制度化。”这种观念对后世产生的影响或许今天依然存在。前引⑧,第47页
[36] 参见许多奇:《我国分税制改革之宪政反思与前瞻》,载《法商研究》2011年第5期,第76-77页。
[37] 郝铁川:《论良性违宪》,载《法学研究》1996年第4期,第89页。
[38] [德]卡尔·施米特:《政治的概念》,刘宗坤等译,上海世纪出版集团、上海人民出版社2004年版,第194页
[39] 当然,这种制度空间的预留并不一定仅局限在中央与地方关系条款的范围内。如美国宪法之所以能够适用二百余年而依旧充满活力,其预留制度空间的关键就在于承认以联邦最高法院的判决(即判例法制度)实现对宪法的灵活解释和补充(参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》载《开放时代》2009年第12期,第20-21页),而这也正是戴维·斯特劳斯所谓“活的宪法”的生命力之源(参见[美]戴维·斯特劳斯:《活的宪法》,毕洪海译,中国政法大学出版社2012年版,第二章及第四章)。鉴于宪政土壤的差异,笔者认为,我国实现这种制度预留的实现主要包括两点,一是对宪法原则性条款的开放性修改,二是对宪法解释制度的充分激活。
[40] 前引25,第27页。
[41] 如关于民族区域自治制度的规定由《共同纲领》之一条(第51条)变成现行宪法之一节(第三章第六节,共11条)。
[42] 例如,李治安主编的《中国五千年中央与地方关系》(人民出版社2010年版)一书中,对于建国后中央与地方关系发展史的梳理集中在下篇第一章至第四章。据笔者粗略统计,在103页的篇幅中,提及的宪法和法律规范共有14件,而明确引为依据的政策性史料则多达69件,比例接近1:5。而辛向阳的《大国诸侯:中国中央与地方关系之结》(中国社会出版社2008年版)一书的相关章节亦与之类似。在大量专题论文中,该现象则更为普遍。
[43] 杨小云:《论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验》,载《政治学研究》2001年第2期,第16页。
[44] 参见常安:《“摸着石头过河”与“可改可不改的不改”——改革背景下的当代中国宪法变迁》,载《法律科学》(西北政法大学学报)2010年第2期,第3-10页。
[45] 当然,《民族区域自治法》通过对民族自治地方自治权的规定、港澳基本法通过对特别行政区高度自治权的规定在规范层面要优于中央与一般地方静态权力关系的划分,而实施效果则另当别论。
[46] 参见郑毅:《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》,载《甘肃政法学院学报》2010年第5期,第143页。
[47] 一般而言,共享事权是指那些有必要由中央与地方共同享有的事权;而这里的“伪共享事权”则是指本应做明确划分,却由于立法的疏忽而未能得以划分,只能在形式上继续由中央和地方共享的事权。
[48] 如2006年深圳市人大常委会审议通过的《深圳经济特区改革创新促进条例》第42条规定:“改革创新工作发生失误,只要满足以下三个条件就可以免责:一是改革创新方案制定程序符合条例有关规定,二是个人和所在单位没有牟取私利,三是没有与其他单位或个人恶意串通。”因此该条例也被称为“试错条例”。
[49] 《民族区域自治法》的实施效果问题甚至已经成为部分学者借以否定民族区域自治制度并鼓吹“第二代民族政策”的重要依据。下文还将对此有所涉及。
[50] 参见熊文钊、郑毅:《试析民族区域自治法中的软法规范》,载《中央民族大学学报》(哲学社会科学版)2011年第4期。
[51] 蔡定剑:《宪法精解》(第2版),175页,北京,法律出版社,2006。
[52] “两个积极性”的非制度化倾向一直为学界所诟病:“它意味着中央与地方各自权限受政策影响过大,受个别领导人的权威和判断影响过大,受客观情势的影响过大,因此有更强的‘人治’色彩。”前引⑧,第49页。
[53] 适当恢复大区制的具体方案参见郑毅:《中央与地方关系结构改革三题》,载《西部法学评论》2012年第3期。
[54] 冯兴元:《地方政府竞争》,凤凰传媒出版集团、译林出版社2010年版,第174页。
[55] 关于这一争论可参见胡鞍钢、胡联合:《第二代民族政策:促进民族交融一体和繁荣一体》,载《新疆师范大学学报:》(哲学社会科学版)2011年第5期;朱维群:《对当前民族领域问题的几点思考》,载《学习时报》2012年2月13日;黄铸:《何为“第二代民族政策”》,载《中央民族大学学报》(哲学社会科学版)2012年第3期;等等。
[56] 关于“宪法序言是否具有正式效力”的问题至今尚有争论,这种争论本身就会对序言的效用造成削弱。
[57] 如在日本,地方公共团体自治范围内的大部分事务虽名义上属于地方事务,但实际上却是一种中央地方“共同事务”。中央政府对地方事权范围的事务,通过提供经费,可以进行各种形式的干预,并引导、纠正、调控地方政府的支出活动,实现中央政府的政策目标,这一做法对确保某些领域全国行政水平的统一发挥了重要作用。项中新:《日本中央地方关系的特征与启示》,载《财政研究》2003年第4期,第61页。
[58] 在当前的制度框架下,“实际上除外交和国防以外,省人民政府承担着相当广泛的行政责任。”金太军、赵晖:《中央与地方政府关系建构与调谐》,广东省出版集团、广东人民出版社2005年版,第113页。
[59] 郑毅:《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》,载《云南大学学报》(法学版)2011年第4期,第51-53页。
作者简介:郑毅(1983.4-),中央民族大学法学院讲师、法治政府与地方制度研究中心助理研究员,法学博士。
文章来源:本文曾获蔡定剑宪法学教育基金会2013年优秀论文二等奖(一等奖空缺)。文章的一个删节版发表于《中国行政管理》2015年第4期,请以正式刊载版本为准。
 

 
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