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中国共产党依宪执政论析
来源: 作者:韩大元 发布时间:2015-05-29  
摘要党的十八届四中全会关于依宪执政理念的提出,经过了长期的探索过程,是执政党治国理论的重大发展,凝聚着中国共产党人为建设社会主义法治国家所作的努力与经验。依宪执政的提出是执政党客观认识执政规律、转变执政方式与提高执政能力的必然选择。依宪执政,要求执政地位由宪法确立、执政行为不得超越宪法和法律、执政理念符合宪法精神。落实依宪执政,执政党要毫不动摇地坚持依宪治国理念,彻底摈弃“人治”观念;高度重视宪法实施,完善宪法监督机制与程序;切实贯彻“党在宪法和法律范围内活动”原则;进一步提高党的领导干部的宪法意识,把宪法教育制度化。
    关键词中国共产党;依宪执政;社会主义法治
 
中国共产党在九十多年的革命和建设实践中,一直追求正义、民主、自由、人权与法治的理想,逐步形成了依宪治国、依宪执政的理论体系与制度体系,开启了中国特色社会主义宪政的伟大实践。党的十八届四中全会提出建设社会主义法治体系与社会主义法治国家的总目标,并明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[1]。“依宪执政”作为执政理念,终于正式写进党的全会文件之中,成为执政党治国理政的基本方式。这是执政党依法执政理念的升华与发展,为全面的宪法治理提供思想基础。本文重点探讨中国共产党依宪执政理念形成的背景、内涵以及如何实现依宪执政的问题。
一、从依法执政到依宪执政的转型
新中国成立后法治的发展大体分为前后两个三十年。第一个三十年主要是依政策执政。新中国成立后,中国共产党对依法治理国家还缺乏深刻认识,党的执政依据主要是各种政策。加之国家法律体系尚未建立,国家治理主要依靠政策。虽然1954年宪法的颁布实施,为党的执政方式的转变提供了基本的法律基础,但在实际生活中却出现了治理规则的“二元化”,即政策和法律同时治理国家生活,政策治理实际上发挥着主导作用。大体自1957年后的一个时期,法律虚无主义、法律无用论更是大行其道。可以说,前三十年的国家治理中,除短暂的几年外,法律治理,特别是宪法治理无法成为社会治理的基本形式,宪法缺位的社会结构与文化形态阻碍着中国社会治理,无法合理解决国家、社会与公民之间出现的紧张关系。
“文革”之后,痛定思痛,执政党在反思“文革”教训的基础上,提出一系列加强社会主义法制的思想和措施,其核心是发展社会主义民主政治,由过去主要依据政策执政转向依法执政。19781213日在中央工作会议上,邓小平首次完整地提出了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的十六字方针,并提出要将民主制度化、法律化。1982年宪法第5条明确规定,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。而这一规定在此前三部宪法中是没有的,它标志着治国方略开始出现重大转变,宪法与法律开始受到重视,中国共产党的宪法观逐步从政策调整转向法律调整,并从法律调整开始转向宪法治理。
执政党依宪执政理念形成于党的十五大。十五大明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,随后这一治国方略又被写入宪法。进入21世纪,随着经济全球化的发展与改革的深入,中国共产党作为执政党本身面临着一系列新情况、新挑战,同时其执政能力也面临着新要求,即如何适应时代的变化和顺应人民的要求,加强执政能力建设,不断提高中国共产党的执政水平。2002年召开的党的十六大把发展作为党执政兴国的第一要务,从改革和完善党的领导方式和执政方式、建设社会主义政治文明的目的出发,明确提出了坚持依法执政的要求。2004年,党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》,提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”,并且明确对党的执政能力进行了科学界定。为此,党的十七大报告指出:“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家。”党的十八大报告进一步指出全面实施依法治国方略的治国目标,强调法治在国家治理和社会治理中的作用,把法治确定为“治国理政的基本形式”。
在依法治国的总体背景下,党的依宪执政思想开始体系化。2002年,胡锦涛在现行宪法颁布实施20周年大会上提出“实行依法治国的基本方略,首先要全面贯彻实施宪法。这是建设社会主义政治文明的一项根本任务,也是建设社会主义法治国家的一项基础性工作”。20049月在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上胡锦涛进一步指出,“依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政”。这是执政党执政理念与执政方略的进一步发展,标志着执政党自觉地将依法执政提升到依宪执政,明确依照宪法治理国家的思路与途径。
时隔十年后的2012124日,习近平总书记在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中高屋建瓴地指出:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”,并将宪法实施上升到了与国家前途、人民命运息息相关的高度。习近平强调“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”,并要求“必须依据宪法治国理政”,以“履行好执政兴国的重大职责”[2]2014年在全国人民代表大会60周年的纪念大会讲话中,习近平再次指出“宪法是国家的根本法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[3]
可见,党的十八届四中全会关于依宪执政理念的提出经过了长期的探索过程,是执政党治国理论的重大发展,凝聚着中国共产党人为建设社会主义法治国家所作出的巨大努力与深刻经验。
二、依宪执政的理念与意义
依宪执政是指,执政党依据宪法精神、原则与规范治国理政,按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题,其核心是树立宪法权威,依据宪法治国理政。依宪执政的提出,既是中国法治建设不断深入发展、宪法问题日益凸显的结果,也是历史性的新形势下执政党客观认识执政规律、转变执政方式与提高执政能力的必然选择。换言之,依宪执政既是社会发展的客观要求,也是作为执政党的中国共产党对于执政方式的深刻思考。
首先,依宪执政由政党本身作为社会政治组织的性质所决定。现代国家,虽然不是每个人都能够影响政治,但每个人都摆脱不了政治的影响。政党作为政治组织,不仅履行着利益表达与聚合功能,同时成为政府和公众连接与沟通的桥梁。有了政党,必然形成不同类型的政党政治。由于宪法是规范国家权力的根本法,同时也是包括结社自由在内的公民基本权利的保障,因而宪法与政党有着十分密切的关系[4]。虽然各国政党制度的性质与形态不同,但政党地位、运行机制以及具体组织形式受宪法规范的约束,依宪执政成为执政党活动的基础。随着政党在法治发展中作用的加强,人们对政党与宪法关系给予更多的关注。
其次,从社会主义国家执政党的历史教训看,1990年代初苏联解体和东欧剧变的根本原因之一是,这些国家的执政党没有严格依法执政,特别是没有尊重宪法权威,没有通过制度建设有效地实施宪法,由此导致执政行为失去宪法基础。在不尊重宪法的执政模式下,国家机关成了政党实施政策的工具,在面对各种复杂社会问题时一些党组织突破宪法界限,追求法外的特殊利益,因而日益形成尖锐的社会矛盾。矛盾的长期积累最终使苏共丧失了继续执政的正当性基础。
再次,从中国社会治理经验看,随着改革的深入发展,社会生活中宪法问题日益突出。宪法是法治之基石。社会不同领域改革愈加深入,宪法问题成为一个绕不开的问题。尽管法律体系日益完善,但是法律的正当性、合宪性问题却日益突出。如果不解决重大的宪法问题,法治建设前期所进行的大量立法工作可能面临前功尽弃的危险。执政党在依法执政基础之上提出依宪执政的主张,正是因为其清醒地认识到了法治与宪法的内在关系。
第四,从依法治国与依宪执政的关系看,在依法治国已经写入宪法成为治国的基本方略之后,执政党的执政方式必须随之转变。无论如何理解依法治国,如果没有执政党的依宪执政,任何意义上的法治都可能不复存在。在“依法治国,建立社会主义法治国家”这一治国方略的实施中,执政党依宪执政具有特别的意义。“党在宪法和法律范围内活动”已成为具有普遍意义的宪法观念。党领导人民制定法律,又领导人民遵守和实施法律,被视为社会主义民主与法制建设的必由之路,这无疑是执政党依法执政和推进民主政治的具体体现。“党在宪法和法律范围内活动”意味着执政党依照宪法和法律在国家政权中居于主导地位,并通过国家政权将自己的治国主张依照法定程序上升为国家法律,将其贯彻于国家事务管理的活动。同时,无论是党对国家的领导,还是党对国家政权的执掌,其活动都是在国家政权体制内进行的,它们既不能置身于宪法与法律之外,也不能凌驾于宪法与法律之上,而只能在宪法与法律的范围之内活动。因为“如果党组织可以在法律框架之外活动,那么,即使再强调依法治国,我们至多可以有法制,但不会有法治”[5]。依宪执政,既是党的领导的题中应有之义,也是依法治国的必要前提。
三、依宪执政的基本要求
(一)党的领导地位由宪法确立
执政党的“合法性”(legitimacy)首先不是法学意义上的符合法律规范或法律原则,而是政治上有效统治的必要基础,是人们的一种自愿认同、服从和拥护,其内涵既包括政治统治能否以及怎样以社会大多数人所认可的方式运行,也包括政治统治有效性的范围、基础与来源[6]。从法学的视角来看,政党执政地位的合法性就是指其执政是否有宪法或者法律依据,只要一个政党的地位由宪法确立,其执政就具有合法性。
从某种意义上,宪法是各种政治力量在折衷与妥协中为寻求共识而产生的规则。宪法所组织、分配的国家权力,实际上是对社会共同认可的利益的确认。执政党执掌国家权力,并通过国家权力的运用干预和影响国家生活,制定体现自己所代表阶级、阶层或集团利益的政策,但这一切都必须在宪法的框架内运作,不能违反宪法规范、突破宪法的界限。否则,超越宪法、追求宪法之外的特权就是对社会共同原则和利益的侵犯。在我国,社会共同体的利益就是广大人民最根本的利益。人民通过制定宪法,已经把这个最根本的利益体现在宪法规范之中。因此,遵守宪法、依宪执政,就是在维护中国最广大人民的根本利益。
中国宪法确立了中国共产党的领导地位。宪法序言规定了坚持四项基本原则。宪法修正案第18条全面完整地阐述了中国共产党的领导地位:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,都是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的……中国各族人民将继续在中国共产党的领导下……”。宪法修正案第4条对中国的政党制度作了明确规定:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”
改革开放以来,党确定的许多重大方针政策都按照法定程序变成了国家意志,其中有的内容规定在宪法序言之中,有的写入宪法条文之中。如坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引,以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线,坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,社会主义初级阶段以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,依法治国、建社会主义法治国家,推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,国家尊重和保障人权,等等,这些内容都通过修改宪法的方式写入了宪法之中。
(二)党的执政行为不得超越宪法和法律
执政行为的合宪性要求党对国家的领导必须遵循宪法与法律的规定,党的各项活动都必须在宪法与法律范围内进行。政党政治作为当代政治的普遍形态,在现代民主政治的前提下,一般意义上的执政都是一个政党通过合法途径进入国家的权力机关体系,并以该政党的代表为主具体行使国家权力,依法治理国家。
在新的历史条件下,党的领导方式和执政方式从原来革命阶段的社会动员转变为依照宪法对国家、社会进行治理,即依宪执政。因此,执政行为合宪性的具体要求主要表现为:加强党对立法工作的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施;全党特别是领导干部要牢固树立法治观念,坚持在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的权威;督促、支持和保证国家机关依法行使职权,在法治轨道上推动各项工作的开展,保障公民和法人的合法权益;加强和改进党对政法工作的领导,保证司法机关依法独立公正地行使职权[7]
(三)党的执政理念符合宪法精神
执政理念是执政党围绕执政目标所确立的基本理论原则和行为准则。任何一个现代政党都必须有自己的指导思想和执政理念,这是执政党的执政宗旨和目标是否明确的前提条件。执政党的执政理念总是服务于其执政目标,这种执政理念同样应当与宪法精神相一致,将宪法精神贯彻于执政的各个环节。
由于国家性质不同,不同国家有不同的宪法制度。宪法形成与发展的逻辑基础是人的尊严与权利的保障,即人是宪法发展的基础。以人的尊严为基础构建应然和实然的宪法世界,宪法的正当性、合理性价值都建立在人的尊严基础之上,宪法的精神就是尊重和保障人的尊严与权利、限制公共权力。中国共产党的宪法观的核心是以人为本,将宪法与保障人的自由在这一最大共识下统一起来,不断丰富依宪执政的内涵。
四、完善依宪执政制度
进入新世纪以后,国际局势发生深刻变化,世界多极化和经济全球化的趋势继续在曲折中发展,科技进步日新月异,综合国力竞争日趋激烈,各种矛盾错综复杂。我国改革发展正处在关键时期,社会利益更加多元化,新情况新问题层出不穷。在机遇和挑战并存的国内外条件下,必须高扬和传承中国共产党人的宪法观,坚持依宪执政的理念,只有这样才能保证执政党在变幻莫测的历史进程中方向明确并走在时代前列,在建设中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。
要落实依宪执政,必须全面实施宪法,使宪法具有生命力。换句话说,得不到有效实施,宪法就没有生命力。因此,宪法理念的树立,必须从宪法实施着手,坚决维护宪法和法律权威,摈弃一切形式的“宪法虚无主义”影响。
首先,执政党要毫不动摇地坚持依宪治国理念,彻底摈弃治国理念上的“人治”观念。现实中有些党的机关和领导干部,口头上虽然也在喊“依法执政”、“依法行政”,但在具体的政策制定和推动法治方面仍习惯于人治,以人治代替法治,或者以人治推动“法治”,沉迷于法外特权,这些都是严重缺乏依宪治国理念的表现。执政党应坚持宪法原则,从国家发展战略高度落实依宪执政的具体措施。
其次,高度重视宪法实施,完善宪法监督机制与程序,正确认识违宪审查制度的功能,采取有效措施纠正各种违宪现象。在一个长时期里,我国的执政方式以党的政策和决定为重要行为依据,没有充分认识到违宪审查制度对国家稳定、执政基础的合法性以及利益的合理协调等方面发挥的作用。有人把违宪审查功能与依宪执政对立起来,认为如果坚持违宪审查,则对党的执政地位构成挑战。目前,宪法实施效果不尽如人意,其原因是多方面的,当中重要原因之一是对违宪审查制度的功能仍存在着严重误解。对此,四中全会提出完善宪法监督机制的具体措施,强调全面实施宪法的重要性,并通过设立国家宪法日和宪法宣誓制度,强化宪法权威,提高宪法意识,为依宪执政提供制度保障。
再次,切实贯彻“党在宪法和法律范围内活动”原则。实现“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标,党既要“依宪执政”,又要“依法执政”,二者互为表里,都是党执政的基本方式。我们在实践中既要坚持两者的统一性,同时也要分析两者在性质、功能与表现形式上存在的区别,始终首先坚持依宪执政的基本理念与目标。执政党在执政活动中可以规定适用于党内的各种规范,以调整党内活动。包括党章在内的所有党内法规应遵循的原则之一是“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触”。党章规定的“党必须在宪法和法律范围内活动”原则是作为党内最高法规的党章的基本原则,同时也是宪法最高法律效力在党内法规体系中的具体表现。换言之,与宪法和法律相抵触的任何党内法规都至少是不恰当的因而应当是无效的。而判断党内法规是否与宪法和法律相抵触的根本标准是宪法规范,即已形成的宪法规范是确定的、统一的尺度。法治国家建设要求无论中央还是地方各国家机关都依据宪法授予的职权履行自己的职责,凡宪法没有授予的,就不得行使。从过去的实践来看,作为执政党的中国共产党在执政活动中,在处理同各国家机关(包括地方各国家机关)之间的关系时,容易出现以党代政、损害宪法权威的现象,这需要在今后的理论与实践双重探索中切实予以解决。
在执政活动中,党通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,实施党对国家和社会的领导;通过科学的制度设计支持、保障各国家机关依法行使自己的职权。党在执政活动中,应养成宪法思维,善于按照宪法精神来观察、分析和解决社会问题,所制定的政策应能够符合最广大人民的利益要求。
当然,要真正从依照法律治理国家,转向依照宪法治理国家,进入依宪治国的阶段,需要从完善监督程序入手,设立专门的宪法监督机构。笔者认为在目前的情况下,成本最低、最具可行性的一个方案就是增设具有专门委员会性质的宪法监督委员会,并把法工委的法规审查备案室调整为宪法监督委员会下设的工作机构,明确其工作职责与程序。这是落实四中全会有关宪法监督制度的有效举措之一。
第四,进一步提高党的领导干部的宪法意识,把宪法教育制度化。从国家领导人到普通干部都应尊重法律、尊重宪法,养成尊重规则的氛围。领导人在讲话中多引用宪法和法律的规定;对宪法和法律明确规定的制度,不宜做个性化的阐述,更不能做与法律规定不同的表述;在各种执政行为场合,不可以离开宪法和法律信口开河、随意乱说。领导干部要以身作则,让群众真正相信法律,逐渐减少信“访”不信“法”的现象。四中全会进一步强调法治教育,特别是公务员宪法教育的重要性,提出“完善国家工作人员学法用法制度,把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”[1]。要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容,使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识,树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。
总之,宪法作为国家根本法体现了国家共同体的价值观与共识。宪法没有权威必然“误国”。因此,今后我们需要继续凝聚社会共识,重建社会信任,普及宪法知识,充分认识依宪执政对国家治理现代化的重要意义,积极发挥宪法在建设社会主义法治国家进程中的作用。
 
 
注释:
    [1] 中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议. 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]. 北京:人民日报, 2014-10-29(01).
  [2] 习近平. 在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N]. 北京: 人民日报, 2012-12-05, (02).
  [3] 习近平. 在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N]. 北京: 人民日报, 2014-09-06, (02).
  [4] 韩大元. 宪法学[M]. 北京: 高等教育出版社, 2006: 412.
  [5] 俞可平. 依法治国必先依法治党[J]. 武汉:学习月刊, 2010, (3): 9.
  [6] 谢方意. 政党执政能力与合法性相关研究——从政治学视角[J]. 杭州: 中共浙江省委党校学报, 2006, (1): 56.
  [7] 殷啸虎. 论依宪执政的内涵及其完善[J]. 上海: 东方法学, 2008, (5): 21.
 
 
作者简介:中国人民大学法学院教授。
文章来源:《中共中央党校学报》2014年第6期。
 

 
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